中国(guo)网财经3月(yue)5日讯(记者 郭伟莹(ying)) 2025年全国(guo)两会拉开帷幕。全国(guo)人大代表(biao)、中国(guo)太保(bao)战略研究中心(ESG办公室)主任周燕芳在《关于加快建立长期护(hu)理保(bao)险制度(du) 增强养老服务支付保(bao)障的建议(yi)》中指出，截(jie)至2023年底，长期护(hu)理保(bao)险制度(du)试(shi)点已(yi)覆盖49个城市，惠(hui)及超过1.8亿人口，累计有236万人享受到了相关待(dai)遇。但也面临覆盖范围有限、支付保(bao)障水平较(jiao)低、资金筹集(ji)渠道单一、满足需求(qiu)能力不(bu)足等挑(tiao)战。
周燕芳建议(yi)，在总结(jie)试(shi)点经验的基(ji)础上，制定(ding)全国(guo)性的制度(du)框架，为长期护(hu)理保(bao)险的实施提供(gong)一个明确的引导和规范；构建多元化(hua)筹资体(ti)系，探索(suo)设立个人长期护(hu)理账户(hu)，允(yun)许医保(bao)个人账户(hu)资金适度(du)划转(zhuan)，探索(suo)家庭共济使(shi)用机制。另外，推行全国(guo)统一老年人能力评估标准体(ti)系、完善服务供(gong)给体(ti)系建设、健全监管协同机制。
长期护(hu)理保(bao)险制度(du)建设仍面临挑(tiao)战
自2016年起，我国(guo)正式启动长期护(hu)理保(bao)险制度(du)试(shi)点工作(zuo)。截(jie)至2023年底，试(shi)点已(yi)覆盖49个城市，惠(hui)及超过1.8亿人口，累计有236万人享受到了相关待(dai)遇。在政府的引导和社会各(ge)界的参与下(xia)，试(shi)点城市逐步探索(suo)并建立起适应我国(guo)国(guo)情的长期护(hu)理保(bao)险制度(du)体(ti)系，为老年人提供(gong)多样化(hua)的护(hu)理服务，在解决老年人护(hu)理问题上取(qu)得了一定(ding)成效，但也面临覆盖范围有限、支付保(bao)障水平较(jiao)低、资金筹集(ji)渠道单一、满足需求(qiu)能力不(bu)足等挑(tiao)战。
(一)长期护(hu)理保(bao)险试(shi)点的覆盖范围相对(dui)有限。当前我国(guo)长期护(hu)理保(bao)险试(shi)点主要聚焦于部分城市。根据数据统计，截(jie)至2022年底，我国(guo)60岁及以上的老年人口已(yi)经达到了2.8亿，其中失能和半失能老人数量约为4400万，根据第四次中国(guo)城乡老年人生活状况抽样调查的结(jie)果预测(ce)，到2025年，我国(guo)失能和半失能的老年人口预计将增至7279万人。目前长期护(hu)理保(bao)险试(shi)点的覆盖范围十分有限，许多地区尚未纳入试(shi)点范围；在试(shi)点地区中，也仅(jin)有少数地区将参保(bao)对(dui)象(xiang)覆盖至农村居民，而我国(guo)农村地区的失能老人比例高(gao)于城镇地区。大量有需求(qiu)的老年人无法(fa)享受到长期护(hu)理保(bao)险的保(bao)障，使(shi)得他们在面对(dui)失能和半失能的困境时，缺乏必要的经济支撑和护(hu)理服务。
(二)支付保(bao)障水平与失能照护(hu)需求(qiu)存在显(xian)著差距。我国(guo)老龄化(hua)呈现未富先老的特点。以上海为例，上海普(pu)通的养老机构平均价格为5500元左右，而上海退休人员月(yue)平均养老金为5100元左右，扣除基(ji)本生活开支后，支付能力、支付意愿普(pu)遍不(bu)足。上海于2017年开展了长护(hu)险试(shi)点，为2-6级失能老人提供(gong)每月(yue)12-30小时居家照护(hu)服务，按每小时65元计算，月(yue)均支付限额在780-1950元；如入住养老机构，则月(yue)支付限额在900元。虽然长护(hu)保(bao)险提升了老年人的支付能力，但由于保(bao)障标准不(bu)高(gao)，仍显(xian)不(bu)足。这导致部分失能老人转(zhuan)向(xiang)医疗机构“挂床(chuang)养老”，造成医保(bao)基(ji)金的不(bu)合理消耗。
(三)筹资机制尚未形成可持续(xu)发展模式。现行试(shi)点地区普(pu)遍采用“医保(bao)划转(zhuan)+财政补(bu)贴+个人缴费”或“医保(bao)划转(zhuan)+财政补(bu)贴”的多元化(hua)筹资结(jie)构，但主要依赖于医疗保(bao)险划拨或政府财政补(bu)贴，单位缴费和个人缴费比例过低。以首批试(shi)点城市为例，医保(bao)基(ji)金平均承担70%，财政补(bu)贴20%，个人缴费仅(jin)占(zhan)10%。这种过度(du)依赖医保(bao)基(ji)金的筹资模式不(bu)仅(jin)加剧了医保(bao)基(ji)金的支付压力，还，使(shi)得制度(du)存在不(bu)可持续(xu)的风(feng)险。一是与基(ji)本医疗保(bao)险功能定(ding)位冲(chong)突，削弱了长期护(hu)理保(bao)险的独立性和互济性；二是受老龄化(hua)加剧影响，部分统筹地区可能出现医保(bao)基(ji)金当期赤字，随着人口老龄化(hua)加剧，现有的筹资渠道和标准也无法(fa)满足日益增长的护(hu)理服务需求(qiu)；三是个人责任弱化(hua)导致道德(de)风(feng)险，部分试(shi)点区显(xian)示过度(du)使(shi)用服务现象(xiang)达18%。
(四)失能等级评估标准缺乏全国(guo)统一规范。失能等级评估不(bu)仅(jin)是判断参保(bao)人员是否具备享受长期护(hu)理保(bao)险待(dai)遇资格的关键环节(jie)，更(geng)是长期护(hu)理保(bao)险基(ji)金支付管理的重要关口，其评估质量与效率的高(gao)低直接(jie)关系到参保(bao)人员的合法(fa)权益和基(ji)金的安全运行。目前各(ge)地采用的老年人能力评估工具存在差异，上海实行六(liu)级评估，青岛采用五级制，成都则分四级。作(zuo)为养老服务统筹部门的民政部已(yi)经制定(ding)了全国(guo)统一的老年人能力评估国(guo)家标准，医保(bao)系统的相关评估标准如何与之衔接(jie)，各(ge)地无所适从，需要国(guo)家层面统筹。这种碎片化(hua)标准可能导致三大问题：一是跨地区待(dai)遇衔接(jie)困难；二是评估结(jie)果公信力不(bu)足；三是服务资源配置(zhi)效率低下(xia)，部分地区出现“轻症高(gao)评”或“高(gao)症轻评”等不(bu)统一现象(xiang)，这些问题在一定(ding)程度(du)上影响了保(bao)险制度(du)的公平性和效率。
(五)护(hu)理服务供(gong)给体(ti)系存在不(bu)足。在长期护(hu)理保(bao)险领域，护(hu)理人员扮演着至关重要的角(jiao)色。然而，目前我国(guo)护(hu)理人员缺口相对(dui)较(jiao)大，这导致长期护(hu)理保(bao)险服务的供(gong)给与需求(qiu)之间存在较(jiao)大的差距。按照国(guo)际标准，每3位失能老人需配备1名专业护(hu)理员，随着老龄化(hua)加深，我国(guo)护(hu)理人员短缺将愈发严重。此外，目前民政部门和医保(bao)部门都在开展对(dui)服务供(gong)给的管理，存在多头(tou)管理，需要在国(guo)家层面予以统一，将服务监管和基(ji)金监管区分开。
建议(yi)构建多元化(hua)筹资体(ti)系、探索(suo)设立个人长期护(hu)理账户(hu)
(一)建立全国(guo)统一的长期护(hu)理保(bao)险制度(du)。在总结(jie)试(shi)点经验的基(ji)础上，制定(ding)全国(guo)性的制度(du)框架，为长期护(hu)理保(bao)险的实施提供(gong)一个明确的引导和规范，明确长期护(hu)理保(bao)险制度(du)的基(ji)本原(yuan)则、覆盖范围、筹资渠道、参保(bao)对(dui)象(xiang)、缴费群(qun)体(ti)、缴费率以及基(ji)金管理等基(ji)本要求(qiu)，确保(bao)制度(du)的公平性和可持续(xu)性。可参照德(de)国(guo)《社会法(fa)典》第11卷，制定(ding)《养老服务法(fa)》或《长期护(hu)理保(bao)险法(fa)》，明确独立险种属性。作(zuo)为社会保(bao)障体(ti)系之一的长期护(hu)理保(bao)险制度(du)，应定(ding)位“保(bao)基(ji)本、广覆盖”，优先保(bao)障那些符合条(tiao)件的失能老年人和重度(du)残疾人，并不(bu)断扩大覆盖范围。
(二)构建多元化(hua)筹资体(ti)系。为长期护(hu)理保(bao)险建立独立筹资渠道。可参考日本“40岁强制参保(bao)”机制，设计“个人+企业+财政”三方筹资模式，按工资基(ji)数的一定(ding)比例进行筹资(如个人、企业各(ge)0.4%，财政0.2%)。同时可探索(suo)设立个人长期护(hu)理账户(hu)，允(yun)许医保(bao)个人账户(hu)资金适度(du)划转(zhuan)，探索(suo)家庭共济使(shi)用机制。同时应建立动态调整机制：根据工资增长指数和护(hu)理成本指数建立费率动态调整模型，确保(bao)基(ji)金收支平衡。
(三)推行全国(guo)统一老年人能力评估标准体(ti)系。一是制定(ding)和推行全国(guo)性的长期护(hu)理保(bao)险失能等级评估管理办法(fa)、评估机构定(ding)点管理办法(fa)，明确护(hu)理需求(qiu)认定(ding)和服务质量评价标准、基(ji)础服务项目目录，确立护(hu)理流(liu)程及操作(zuo)规范，科学制定(ding)分级分类待(dai)遇支付政策(ce)。二是建设专业评估队伍，每个区县设立独立评估中心，评估员需通过国(guo)家统一资质考试(shi)。三是建立争(zheng)议(yi)解决机制，设立三级复核制度(du)，引入第三方医学评估机构。
(四)完善服务供(gong)给体(ti)系建设。一是加强养老护(hu)理人才队伍建设，加大人才培(pei)养力度(du)，完善护(hu)理职业教(jiao)育体(ti)系，依据新兴的健康(kang)照护(hu)师、老年人能力评估师等职业需求(qiu)，适时调整课程设置(zhi)，拓(tuo)展招生规模。可参照日本“介护(hu)福祉士”制度(du)，建立国(guo)家统一资格认证体(ti)系。二是加强政府支撑，通过提供(gong)税收优惠(hui)、场地政策(ce)优惠(hui)等措施，引导社会资本投(tou)入长期护(hu)理服务领域，加速培(pei)育定(ding)点服务机构，提升长期护(hu)理服务市场化(hua)程度(du)。鼓励经办机构积极参与行业标准制定(ding)、人才培(pei)养、护(hu)理资源开发。三是充分利用物联网、大数据、人工智能等新一代信息(xi)技(ji)术以及移动终端、可穿戴设备等，推广智能护(hu)理床(chuang)垫、远程监护(hu)系统等适老科技(ji)产(chan)品，推动居家照护(hu)服务实现智慧(hui)化(hua)监管，以及建设全国(guo)统一的养老服务信息(xi)平台等。
(五)健全监管协同机制。一是建立跨部门协调委员会，由国(guo)务院分管领导牵头(tou)，国(guo)家民政部、医保(bao)总局等部门共同参与，统筹政策(ce)制定(ding)和资源配置(zhi)，适时应明确牵头(tou)部门。二是加强基(ji)金监管和服务管理，构建完善的基(ji)金监管机制，完善举报投(tou)诉、信息(xi)披露、内部控制、欺诈方法(fa)等风(feng)险管理制度(du)，确保(bao)基(ji)金安全。三是引入第三方监管机制，加强对(dui)经办服务、护(hu)理服务等行为的监管，强化(hua)费用控制，实行预算管理，探索(suo)适宜的付费方式。