发放育儿补贴是(shi)全球低生育率国家普遍采(cai)取的生育激励政策，我国正推动育儿补贴政策从地方探索转向中央统一部(bu)署。在此过程中，央地如(ru)何分担(dan)育儿补贴成本成为当前各方的核心关切，受访专家认为，中央财(cai)政提供总体政策框架并提供转移支付等资金支撑，地方财(cai)政根据实际需要，适度加力并灵活调整补贴标准、方式，这是(shi)可(ke)行的补贴发放和政策衔接方案。
除补贴之外，构建(jian)更为综合(he)的生育支撑政策体系，包括提供更多生育保障、服务，扩大生育保险覆盖面等，提高生育成本公(gong)共化水平，将(jiang)是(shi)未来各方都应聚焦解(jie)决的核心问题。
1 生育补贴的自下而上探索
“今年要实施发放育儿补贴，国家卫生健康委正在会同有关部(bu)门(men)起草育儿补贴的操作方案，届时大家会看到，育儿补贴方面会有直(zhi)接的惠民措施。”国家卫生健康委员会主任雷海潮3月7日参加十四(si)届全国人大三(san)次会议(yi)江苏代表团开放团组会议(yi)时透露。
一石(shi)激起千层浪。中央政府统筹发放育儿补贴的讨论由此引发广泛关注，近日印发的《提振消费专项行动方案》提出研究建(jian)立育儿补贴制度，国家发展改革委副主任李(li)春临也再次确认，相关职能部(bu)门(men)正加紧制定和推出育儿补贴政策。
发放育儿补贴，或同类(lei)以现金补贴形式降低育儿成本，是(shi)全球低生育率国家普遍采(cai)取的生育激励政策。在中国，这类(lei)实践(jian)此前主要集中在市、县(xian)，甚(shen)至(zhi)乡一级(ji)。
“2021年到现在，大家在建(jian)立生育支撑政策体系方面已经(jing)做了大量工作。”南开大学经(jing)济学院教授、中国人口(kou)学会副会长原新接受证券时报记者采(cai)访时表示，2021年，中共中央、国务院发布《关于优化生育政策促进人口(kou)长期均衡发展的决定》，明确实施三(san)孩(hai)生育政策及配套支撑措施，各地在此背景下进行发放育儿补贴的探索。
2021年7月，四(si)川省(sheng)攀枝(zhi)花(hua)市在全国率先推出育儿补贴金政策，对(dui)按政策生育第二个及以上孩(hai)子的家庭，每月每孩(hai)发放500元育儿补贴金，直(zhi)至(zhi)孩(hai)子满3周岁。
此后各地陆续(xu)出台了类(lei)似生育补贴政策，补贴发放方式既包括按月给付，也包括一次性发放；补贴金额(e)从每月几百元到一次性几万元不等。
在制度设(she)计上，育儿补贴政策的“地方智慧”已有充(chong)分体现。比如(ru)，因三(san)孩(hai)10万元“大手笔(bi)”育儿补贴“出圈(quan)”的呼和浩特(te)市新政，采(cai)取“每年发放1万元”的补贴方式，将(jiang)短期大额(e)支出转化为长期可(ke)控支出，缓(huan)解(jie)当期财(cai)政支出压力；在资格审核机制上，借助当地公(gong)安户籍系统与不动产登记数据联(lian)动，锁定目标群体，规避非户籍人口(kou)套利。“这一政策将(jiang)生育补贴与人口(kou)迁移绑定，兼具吸引人才、留住(zhu)本地居民的双重功能，设(she)计逻辑值得借鉴。”中国人民大学财(cai)政金融学院教授代志新对(dui)证券时报记者说。
据证券时报记者不完全统计，全国至(zhi)少31个县(xian)以上地区明确提出了发放育儿补贴，其中，安徽、宁夏为全省(sheng)（区）范围内统一实施，其余地区则(ze)多为市、县(xian)等层级(ji)的探索。
2 循序渐进提高生育成本公(gong)共化水平
从政策到法规、从地方到中央，探索建(jian)立生育补贴制度是(shi)一个循序渐进的过程。
各省(sheng)修订人口(kou)与计划生育条例是(shi)2021年以来建(jian)立生育支撑政策体系的重点工作内容。部(bu)分省(sheng)份自那时起即(ji)在法规层面对(dui)建(jian)立育儿补贴制度有所明确。
例如(ru)，《吉林省(sheng)人口(kou)与计划生育条例》在“奖励与社会保障”一章中就(jiu)提出：县(xian)级(ji)以上人民政府应当建(jian)立育儿补贴制度，不断完善促进生育的配套支撑措施。省(sheng)级(ji)财(cai)政根据各地制度实施情况给予适当补助。《黑龙江省(sheng)人口(kou)与计划生育条例》也提出：市级(ji)和县(xian)级(ji)人民政府对(dui)依法生育第二个以及以上子女的家庭应当建(jian)立育儿补贴制度；边境地区、革命老区育儿补贴可(ke)以高于全省(sheng)平均水平。发放育儿补贴具体办法由市级(ji)和县(xian)级(ji)人民政府制定，省(sheng)级(ji)财(cai)政可(ke)以给予适当补助。
时间来到2024年，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确提出，要“有效降低生育、养育、教育成本，完善生育休假(jia)制度，建(jian)立生育补贴制度，提高基本生育和儿童医疗(liao)公(gong)共服务水平，加大个人所得税抵扣力度”。
“发放育儿补贴”今年还被首次纳入到《政府工作报告》中。建(jian)立生育补贴制度的政策脉络(luo)由此更加明晰。中国社会科学院国家高端智库首席专家蔡昉在《决定》辅导读本中撰(zhuan)文(wen)指出，“促进生育率向更可(ke)持续(xu)水平回升，努力稳定人口(kou)规模”是(shi)健全人口(kou)发展支撑和服务体系要达成的关键目标之一。
蔡昉认为，要达成这一目标，就(jiu)要求(qiu)完善生育支撑政策体系和激励机制，降低生育、养育和教育成本，提高生育意愿。《决定》按照全人群、全生命周期的覆盖要求(qiu)及顺序，围绕(rao)降低“三(san)育”（生育、养育、教育）成本，部(bu)署了系列重大举措，其中之一便是(shi)建(jian)立生育补贴制度。在目前各地普遍做法的基础上，整合(he)各种补贴形式，逐步提高补贴水平，并且与生育保险覆盖范围的扩大协同推进，形成广泛覆盖的家庭育儿支撑基本制度，提高生育、养育、教育成本公(gong)共化水平。
3 向央地共担(dan)育儿补贴迈进
着眼于人口(kou)结构之变的生育补贴制度，既是(shi)形势所迫也是(shi)大势所趋。构建(jian)一个更广范围、更大力度育儿补贴制度，将(jiang)对(dui)各级(ji)财(cai)政尤其是(shi)中央财(cai)政的资金统筹提出更高要求(qiu)。央地如(ru)何分担(dan)育儿补贴成本？央地两(liang)级(ji)政策如(ru)何衔接配合(he)？补贴如(ru)何高效有序发放？都是(shi)当前谋(mou)划具体操作方案过程中需考虑(lu)的问题。
“我一直(zhi)主张的一个观点是(shi)以公(gong)共政策思想去构建(jian)生育支撑政策体系。”原新认为，国家层面需要提供明确指引，确保每一次生育、每一个孩(hai)子都能享受到基本政策，甚(shen)至(zhi)不生育也应得到必要的服务，体现政策的多样性和包容性；在此基础上，各地可(ke)以根据自身财(cai)力进行适当放大。
根据申万宏源证券首席经(jing)济学家赵伟(wei)测算，参考2022年新生儿结构数据及2024年新生儿数量，若呼和浩特(te)模式全国推广，则(ze)育儿总补贴规模或超3700亿元。基于2024年居民平均消费倾向，呼和浩特(te)模式在全国推广后有望拉动全国社会消费品零(ling)售总额(e)0.5个百分点。若地区平均育儿补贴水平向全国推广，则(ze)所需财(cai)政总资金或在1076亿元，有望拉动全国社会消费品零(ling)售总额(e)0.2个百分点。
目前，各地公(gong)示的育儿补贴资金运行机制多为市、县(xian)财(cai)政按比例负担(dan)。各地的育儿补贴标准，一定程度上受限于基层财(cai)力。为此，部(bu)分省(sheng)份如(ru)内蒙古自治区已在探索建(jian)立“生育成本共担(dan)机制”，代志新指出，这意味着呼和浩特(te)市可(ke)能通过自治区级(ji)财(cai)政或中央专项转移支付获得外部(bu)资金支撑。
长期来看，构建(jian)一个更广范围、更大力度的育儿补贴制度离不开中央财(cai)政的统筹。“中央财(cai)政在生育补贴中发挥主导作用，有助于统一政策标准，避免各地政策差(cha)异过大导致的不公(gong)平现象。”上海交通大学财(cai)税法研究中心副主任王桦宇(yu)向证券时报记者表示，在职责分工上，中央财(cai)政负责制定总体政策框架和提供转移支付等资金支撑，地方财(cai)政根据本地实际情况，灵活调整补贴标准和方式。
对(dui)于中央财(cai)政补贴下达机制，代志新建(jian)议(yi)参考现有的计划生育转移支付机制，结合(he)人口(kou)政策转型目标进行适应性调整。筹资机制上，在中央转移支付中可(ke)增设(she)“生育促进”专项科目，资金用途从限制性补偿转向激励性支撑。在发放流程上，沿用“资格审核—资金直(zhi)达个人账户”的直(zhi)补模式。
谈及正在起草的育儿补贴操作方案，多位受访专家期待方案能形成全国统一的补贴基本原则(ze)、资金来源、发放方式，为各地制定具体政策提供引导。
“科学合(he)理的生育补贴资金运行机制需遵循‘中央保基本、地方强实行、制度防(fang)风险’的思路。”代志新总结称，未来在制度层面应明确央地责任分工。中央财(cai)政应承担(dan)全国统一的基础补贴标准，通过专项转移支付向欠发达地区倾斜，确保政策底线公(gong)平。优化资金管理机制，中央与地方按比例分担(dan)补贴资金，并动态调整分担(dan)比例。
4 激励生育不止(zhi)于补贴
生育津贴直(zhi)接发放至(zhi)个人账户、发放普惠托育补贴、延长生育假(jia)……除育儿补贴之外，各地正密集推出一揽子生育支撑政策，如(ru)何构筑更综合(he)的生育支撑政策体系也成为当前诸多学者探讨的话题。
2024年，我国全年出生人口(kou)实现7年来首次同比增长，但一孩(hai)生育率迟迟未见改善。中国人口(kou)与发展研究中心主任贺(he)丹曾(ceng)撰(zhuan)文(wen)指出,一孩(hai)生育的萎缩和推迟是(shi)拉低生育水平的主要原因。“能生且愿意生育第一个孩(hai)子的家庭数量明显减(jian)少。”
原新持类(lei)似观点，他认为，提高生育率的基本盘在一孩(hai)。因此，需要普惠性、兜底性公(gong)共政策加以激励。
“支撑生育绝对(dui)不是(shi)国家卫健委一家的任务。”原新指出，在建(jian)立生育支撑政策体系过程中，保证政策的落地与政策规定同等重要，跨部(bu)门(men)协作尤为重要。在他看来，除了投入真金白银，还需要营造生育友(you)好型社会氛围，提供更多生育保障、服务以及人文(wen)关怀(huai)。
针对(dui)我国常见的代际抚养现象，原新建(jian)议(yi)也可(ke)对(dui)此予以补贴，同时增加普惠托育机构的服务供给。“不论是(shi)公(gong)共领域还是(shi)私(si)人领域的抚养照顾，都应该(gai)一视同仁提供支撑。”
代志新进一步指出，强化托育服务应以可(ke)及性和便利性为目标，加大对(dui)普惠托育机构的财(cai)政投入，大力发展社区嵌入式托育，支撑用人单位办托、家庭托育点等多种模式发展。另外，完善托育服务支撑政策，鼓励有条件的地方对(dui)普惠托育机构给予适当运营补助，以降低托育服务成本。
此外，王桦宇(yu)还建(jian)议(yi)，推动生育保险覆盖面向灵活就(jiu)业人员扩围。可(ke)以考虑(lu)将(jiang)分娩镇痛(tong)、辅助生殖(zhi)技术纳入医保范围，并提高儿童医疗(liao)服务水平，将(jiang)更多符合(he)条件的儿童用药纳入医保报销范围。
编(bian)辑/樊宏伟(wei)