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《方案》进(jin)一步明确管控(kong)范围。钢铁、水泥行业管控(kong)温室气体(ti)种类(lei)为二氧化碳，铝冶炼行业管控(kong)温室气体(ti)种类(lei)为二氧化碳、四氟化碳和六氟化二碳。相应新增重点排放(fang)单位(wei)约1500家，覆盖排放(fang)量新增加约30亿(yi)吨二氧化碳当量。

从碳排放(fang)现状看(kan)，目前水泥行业碳排放(fang)量约占全(quan)国碳排放(fang)总量的9%。中国是全(quan)球水泥制造第一大国，2019年全(quan)球水泥产能为37亿(yi)吨，中国约占其中60%。

钢铁行业是中国碳排放(fang)量最高(gao)的制造行业，其碳排放(fang)量约占中国碳排放(fang)总量的15%。电(dian)解铝行业也是中国工业领域能源(yuan)消(xiao)耗和二氧化碳排放(fang)的重点行业，能耗及碳排放(fang)总量占有色金属行业的70%以上。

“此次全(quan)国碳市场扩围历经多年筹划最终落定，进(jin)一步增加了(le)强制减排机制对碳排放(fang)总量的覆盖比例。”北京大学能源(yuan)研究院(yuan)气候(hou)变化与能源(yuan)转型(xing)项目分(fen)析师汪若宇在接(jie)受(shou)界面(mian)资讯采访时表示。

她指出，这将有利于推动重点排放(fang)行业碳达峰(feng)以及稳步、高(gao)质量的减量过程。同时，钢铁、水泥、铝冶炼行业的企(qi)业性质更加丰(feng)富，参与碳交易的考量因素更加多元化，预期(qi)将增强当前全(quan)国碳市场的交易活跃度。

对于钢铁、水泥、铝冶炼行业企(qi)业而言，纳入全(quan)国碳市场既带(dai)来挑战，也蕴藏机遇。

汪若宇表示，相关行业企(qi)业纳入全(quan)国碳市场后，它们的碳核算数据(ju)和碳交易成果在国际市场上更具(ju)可信度和可比性。这不仅(jin)有助于企(qi)业参与国际绿色供应链，还能通过清(qing)除落后产能增强行业及下游产品的绿色竞争力。

此外，统一的核算方法使(shi)企(qi)业能够更专注于一次能源(yuan)利用总量控(kong)制和利用效率提升，从而推动行业整体(ti)的低碳转型(xing)和绿色生产路(lu)径创新。

（下称《征求意见稿》）相比，本次《方案》在启动实施阶段方面(mian)的表述有所变化。

《征求意见讲稿》提出，采用碳排放(fang)强度控(kong)制的思(si)路(lu)实施配额(e)免费分(fen)配，企(qi)业所获得的配额(e)数量与产品产量（产出）挂钩，不设置配额(e)总量上限，将企(qi)业配额(e)盈缺率控(kong)制在较小范围内。

最新《方案》的表述则是，2024年度配额(e)基(ji)于经核查的实际碳排放(fang)量等量分(fen)配，2025-2026年度配额(e)采用碳排放(fang)强度控(kong)制的思(si)路(lu)分(fen)配，激励先(xian)进(jin)、鞭策落后，企(qi)业所获得的配额(e)数量与产能产出挂钩，合理确定配额(e)盈缺率，行业整体(ti)配额(e)盈亏基(ji)本平衡。

在最新表述中，将“不设置配额(e)总量上限”删除，此外，将“企(qi)业配额(e)盈缺率控(kong)制在较小范围内”改成“行业整体(ti)配额(e)盈亏基(ji)本平衡”。

“在当前能耗双控(kong)向碳排放(fang)双控(kong)转变的政策趋(qu)势(shi)下，大家看(kan)到(dao)碳市场的整体(ti)设计构建将从碳强度控(kong)制过渡(du)到(dao)碳总量控(kong)制，这也是配额(e)分(fen)配机制的主要发展方向。”能源(yuan)基(ji)金会低碳转型(xing)项目主任杜譞告诉界面(mian)资讯。

杜譞分(fen)析指出，关于 “企(qi)业配额(e)盈缺率控(kong)制在较小范围” 调整为 “行业整体(ti)配额(e)盈亏基(ji)本平衡”，两者管控(kong)主体(ti)存在差异。前者从企(qi)业个体(ti)层面(mian)出发，对盈缺率进(jin)行控(kong)制；后者则站在行业主体(ti)角度，从行业整体(ti)角度考量碳管控(kong)，契合当前钢铁行业等新纳入的三个行业碳市场的发力点。

此外，杜譞认为，“行业整体(ti)配额(e)盈亏基(ji)本平衡” 这一表述，并(bing)非追求绝对意义上的盈亏相等，碳配额(e)盈亏率的管控(kong)，需依据(ju)碳管理的整体(ti)需求进(jin)行调整。

因此，后者的表述在管控(kong)主体(ti)和控(kong)制策略上更加科(ke)学，不仅(jin)强化了(le)与碳排放(fang)双控(kong)宏观政策的协(xie)同性，也使(shi)方案更贴合当下碳市场建设的实际需求。

汪若宇补充道，最终出台的方案在配额(e)分(fen)配方式上采取了(le)“宽中有紧”的表述方式。既要考虑(lu)到(dao)行业可持续经营和地方经济发展需求，控(kong)制配额(e)限制给(gei)企(qi)业带(dai)来的额(e)外成本，保持相关行业企(qi)业的整体(ti)竞争力，又要兼顾全(quan)国碳市场在国际上的认可度。

针对《方案》提到(dao)的2025、2026年度配额(e)采用碳排放(fang)强度控(kong)制思(si)路(lu)的分(fen)配方式，汪若宇认为，在全(quan)球发达经济体(ti)碳市场普遍采用总量法的背景下，鉴于中国仍在推进(jin)落后产能的更新换代、企(qi)业并(bing)购(gou)活动较为频繁等行业发展实际情况，设计强度法分(fen)配机制，能够有效引导国内企(qi)业有序实现碳达峰(feng)，持续推进(jin)碳减排工作，契合中国碳市场建设的阶段性需求。

针对《方案》提出的 “激励先(xian)进(jin)和鞭策落后”，同样基(ji)于以碳强度为基(ji)础的配额(e)分(fen)配机制。杜譞认为, 这意味着(zhe)企(qi)业节能降碳的技术水平将与配额(e)分(fen)配挂钩，反映出碳市场利用市场机制，以最低成本推动全(quan)社会减排的根本目标。

此外，杜譞建议，碳市场的设计理念(nian)还应进(jin)一步优化完(wan)善以充分(fen)发挥激励绿色低碳技术的特(te)性。

她同时也指出，当前的分(fen)配思(si)路(lu)是基(ji)于可操作性设计的，其优势(shi)在于能够先(xian)行推动三个扩容行业的碳市场运转，积累目前所缺乏的数据(ju)基(ji)础，完(wan)善企(qi)业碳管理体(ti)系，为进(jin)一步优化设计奠定基(ji)础。期(qi)待在后续一段时间的积累下, 碳市场的所有功能能够充分(fen)发挥出来，优化整体(ti)机制设计。

“根据(ju)不同团队的研究判断，目前国内钢铁、水泥、电(dian)解铝行业基(ji)本已经接(jie)近或完(wan)成碳达峰(feng)。”汪若宇同样认为，在这样的背景下，下一步行业整体(ti)减碳需要绿色低碳技术的创新和应用，也意味着(zhe)更多的研发和项目初期(qi)投资。

汪若宇指出，采用强度法，具(ju)有三方面(mian)优势(shi)：一是推动产能向那些有意愿且(qie)有能力进(jin)行低碳转型(xing)的企(qi)业转移(yi)；二是从宏观角度防止行业总排放(fang)量突破“达峰(feng)”平台大幅上扬；三是下一步有利于充分(fen)利用绿色投融资等金融工具(ju)，助力行业的低碳创新应用。

界面(mian)资讯注意到(dao)，在第五(wu)项加大推进(jin)力度中的“加强宣传引导”方面(mian)，本次《方案》补充了(le)“加强信息(xi)披露，依法依规推动有关主体(ti)及时公开排放(fang)、履约、交易、质押等相关信息(xi)，接(jie)受(shou)社会监督”的内容。

杜譞表示，对金融机构而言，企(qi)业参与碳交易的信息(xi)，以及碳配额(e)是否已被抵质押，都是开发碳金融产品的重要依据(ju)。若能建立信息(xi)披露机制，推动企(qi)业强制或自愿披露相关信息(xi)，银行、交易所等机构在开发碳金融产品时，便能获得充分(fen)的数据(ju)支(zhi)持，开发流程也会更加顺畅。

三大行业首次纳入碳市场，数据(ju)真实性保障至关重要。

汪若宇表示，基(ji)于以往电(dian)力行业数据(ju)报(bao)送以及各地方试点碳市场的数据(ju)报(bao)送机制，目前中国已建立了(le)包(bao)含(han)第三方核查机构的数据(ju)收(shou)集和数据(ju)质量监督体(ti)系。但(dan)鉴于新纳入的三个行业工艺流程更加多样化，中间过程排放(fang)更加复杂，确实为数据(ju)质量工作带(dai)来更大挑战。

对此，她进(jin)一步指出，从监管层面(mian)加强处罚力度，流程层面(mian)开展多条线并(bing)行独立审核，信息(xi)披露层面(mian)增加不合规案例的透明度等，都是常见的数据(ju)质量保障措施。