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“除非是恶意极端辱骂，是不能(neng)挂电话(hua)的。面对来电，不能(neng)轻易表态，不能(neng)消极应对，不能(neng)拒绝问题，不能(neng)打感情牌。”接线(xian)员(yuan)的身份(fen)似乎(hu)敏感又(you)尴尬。“是外包(bao)的，但又(you)与政府相(xiang)关。既要(yao)维护政府部门(men)的尊严和权威形象，又(you)必须展(zhan)示(shi)亲和力。”

12345热(re)线(xian)的前身是市长热(re)线(xian)。

上世纪80、90年代，北京、沈阳等地开通了(le)第一(yi)批市长热(re)线(xian)，很快在全国成为各地政府的“标(biao)配(pei)”。2010年后，很多城(cheng)市将市长热(re)线(xian)与工商、城(cheng)管、市政等职能(neng)部门(men)热(re)线(xian)合并，出现(xian)了(le)一(yi)系列问题：号码分级冗杂、接转效率低、百姓使用门(men)槛高等。部分地区，热(re)线(xian)甚至沦为摆设——职能(neng)部门(men)将来电直接转播到110报警中心，给(gei)基层派出所带来大量非警务(wu)工作。

因此，2021年，各地依据(ju)国务(wu)院(yuan)办公厅引导意见，整合各类热(re)线(xian)资源统一(yi)为“12345”。改革效果立竿见影，12345迅(xun)速变成了(le)城(cheng)市治理核心平台，通过“诉求(qiu)受理—分类转派—限时办理—结果反馈—考核评价”的闭环机制，极大缩(suo)短了(le)平均响应时间。

但同时，各地热(re)线(xian)的日均受理量也(ye)从(cong)十万(wan)级迅(xun)速跃升(sheng)至百万(wan)级、千万(wan)级。例(li)如，H市热(re)线(xian)年受理量从(cong)2007年18万(wan)件飙至2024年千万(wan)件，翻了(le)50多倍，同期接听员(yuan)数(shu)量却仅增长了(le)3倍，这条“快车道(dao)”逐渐陷入了(le)拥堵(du)。

“离职率是比较高的，需要(yao)不间断的接电话(hua)和交办，不像其他行业可以(yi)摸鱼。但我觉得不停接电话(hua)派单倒没什么，因为大家外包(bao)工单是按件计费，一(yi)个月接工单数(shu)达一(yi)定门(men)槛才能(neng)拿工资。”已经从(cong)C市话(hua)务(wu)中心离职的小伙子阿明坦言，“离职主要(yao)是电话(hua)那边负面情绪太多了(le)，有(you)很多可怜的人(ren)，也(ye)有(you)很多蛮不讲理的人(ren)。”

在某地12345年终统计数(shu)据(ju)里，有(you)38%反复来电者承认(ren)“没什么诉求(qiu)，就是想找人(ren)说说话(hua)”，有(you)人(ren)深夜和话(hua)务(wu)员(yuan)聊了(le)6个小时诉说心事，也(ye)有(you)老人(ren)连续两(liang)个多月每天拨打12345——“太寂(ji)寞了(le)，其他电话(hua)接起(qi)来都是AI，想听听人(ren)声”。“我感觉很多人(ren)是把12345当成了(le)‘树洞’和‘电子父母’，同理心太强的做不了(le)这个。”阿明感慨。

当热(re)线(xian)成为“许愿池”和“电子树洞”，公共资源开始被情绪洪流裹挟。

02 下游：从(cong)“有(you)效监(jian)督”到“基层催命(ming)符”

根据(ju)多地公开数(shu)据(ju)和受访者们的具体感受，12345来电中，咨询问题的占(zhan)了(le)七八成，如政策(ce)法规、办事流程、辖区职能(neng)部门(men)电话(hua)等，接线(xian)员(yuan)们可以(yi)通过查询12345知(zhi)识库或者参考培训时的统一(yi)流程解答。剩下的两(liang)三成为求(qiu)助、投(tou)诉、举报类问题，需要(yao)记录在工单上，分类推送给(gei)属(shu)地或是行管部门(men)。如果是体制内，推送给(gei)专门(men)负责的部门(men)，如果是体制外，一(yi)般按照投(tou)诉内容推送给(gei)行业管理部门(men)。

“市网(wang)络理政办将接到的工单分类转派到各区理政办，再对应到不同职能(neng)部门(men)和科室。”小琳是某一(yi)线(xian)城(cheng)市住建交通局某下属(shu)科室的科员(yuan)，正身处在单位12345的“下游”。近几年，处理网(wang)约车、路边停车、共享单车等工单成了(le)她(ta)工作的一(yi)大部分。

她(ta)为我展(zhan)示(shi)了(le)一(yi)份(fen)资料，2024年最后三个月，她(ta)所在地区的12345诉求(qiu)件数(shu)量较上个月同比增长了(le)9%、13.25%。“诉求(qiu)件数(shu)量增长太快，人(ren)手又(you)少，大家科室只有(you)12个人(ren)，在处理本职工作的基础上，最多的一(yi)天收到过203个工单，忙得晕头转向也(ye)处理不完！”

惠州12345热(re)线(xian)年度报告出炉

令(ling)人(ren)惊讶的是，小琳部门(men)的数(shu)据(ju)在本区甚至进不了(le)三甲，有(you)些部门(men)一(yi)个月的工单就高达7000件。更令(ling)人(ren)惊讶的是，海量工单中真(zhen)正能(neng)得到实(shi)质性解决的约30%，“无效工单”、“虚假反映恶意投(tou)诉”和“派单困难互相(xiang)推诿”占(zhan)了(le)70%。

“无效工单明明不在职权范围内，没法实(shi)质性处理又(you)不得不处理，只能(neng)当调解员(yuan)和稀泥。”小琳自嘲地说。

前些日子，她(ta)夹在A先生和租(zu)车企业之中，一(yi)个头两(liang)个大。起(qi)因是A先生与租(zu)赁企业签订(ding)了(le)一(yi)份(fen)为期三年的租(zu)车合同，并用该车开展(zhan)网(wang)约车业务(wu)。几个月后，A先生不慎损坏了(le)车辆，放弃了(le)网(wang)约车业务(wu)。“他去还车，既不愿意赔(pei)车损也(ye)不想给(gei)违约金(jin)，和租(zu)车企业扯皮过程中，不停打12345要(yao)求(qiu)政府帮他处理。”

小琳告诉我，A先生注册网(wang)约车运营证件时是在自己(ji)这里注册的，这个“烫(tang)手山芋(yu)”也(ye)就丢给(gei)了(le)自己(ji)。“我具体分管的是网(wang)约车平台服务(wu)过程，是不管上游环节(jie)的。而且(qie)租(zu)车企业正常经营和履行合同，是A先生自己(ji)无理取闹。但不管他的诉求(qiu)是否合理，他打了(le)12345你就得处理，先‘安抚’后‘商量’简直是必经程序。”

说到虚假反映，C市某城(cheng)建部门(men)的小李叹了(le)一(yi)口气，他给(gei)我分享了(le)一(yi)个“城(cheng)市空地杂草丛生、蛇鼠横行还有(you)人(ren)在里面焚烧垃圾”的环保(bao)投(tou)诉件。

“那块地是城(cheng)市待建空地，一(yi)直有(you)围墙围栏、监(jian)控和看护单位。”接到投(tou)诉件后，经过调查，发现(xian)焚烧垃圾一(yi)事子虚乌有(you)。“投(tou)诉人(ren)就住在附近，之前他想要(yao)用这块空地种菜被拒绝后拨打的12345。明明是他虚假反映，但你还得电话(hua)回访安抚他。”

比起(qi)虚假反映，恶意投(tou)诉更令(ling)基层谈之色变。“明知(zhi)是恶意投(tou)诉，但是依然需要(yao)花费大量精力心力处理。”S市市场监(jian)管局的小波(bo)，回忆起(qi)那位“固执”的市民仍感头痛。

该市民笃(du)定超(chao)市结账时多扫的一(yi)分钱是“价格欺诈”，要(yao)求(qiu)超(chao)市赔(pei)偿500元，执法人(ren)员(yuan)给(gei)出了(le)“超(chao)市退还差额并赔(pei)礼道(dao)歉”的处理结果。谁能(neng)想，此后一(yi)个月内，该顾客以(yi)“官商勾结”为由，拨打12345举报近50次，并将与他前后沟通协调的执法人(ren)员(yuan)、所长、科长统统打包(bao)投(tou)诉至纪委。“他说大家接工单后没给(gei)他打电话(hua)沟通过，不积极处理，大家为此还专门(men)调取了(le)座机通话(hua)记录自证清白。”

除了(le)无效工单、虚假反映和恶意举报，还有(you)一(yi)些工单会遭遇派单困境。“职能(neng)部门(men)内部你推我我推你，谁都不想接。最后往往是见缝插针(zhen)，看最近哪个部门(men)空闲一(yi)点塞给(gei)哪个。”一(yi)位受访者十分坦诚地说。“并非刻意不作为，是确实(shi)不知(zhi)道(dao)这个该谁管。而且(qie)有(you)些诉求(qiu)太具体太细了(le)，双方又(you)各执一(yi)词诉求(qiu)冲突，大家没法掌握客观事实(shi)。”

他为我展(zhan)示(shi)了(le)一(yi)起(qi)“母婴店退款纠纷”。简单来说，2024年11月，顾客认(ren)为某母婴店消毒(du)不到位导致自家婴幼儿尿路感染，要(yao)求(qiu)商家退还2023年初(chu)办理的VIP次卡剩余费用，被商家以(yi)次卡过期为由拒绝，遂(sui)拨打12345要(yao)求(qiu)政府干预。

“派单时，市场监(jian)管局依据(ju)卫健委文件，认(ren)为应由卫健局接单；卫健局认(ren)为退款诉求(qiu)应转市场监(jian)管局或商务(wu)局；商务(wu)局认(ren)为母婴店不属(shu)于《单用途商业预付卡管理办法》范围，又(you)推给(gei)市场监(jian)管局。”

工单下游中，最委屈的莫(mo)过于街道(dao)社区。在一(yi)些城(cheng)市，当一(yi)个工单遭遇“派单困境”时，便按“属(shu)地原则(ze)”推送到最基层的社区。而作为“神经末梢”的基层社区，级别最低、权力最小、资源最少，很难处理跨部门(men)的复杂问题，常常“拆东墙补西墙”，顾此失彼。

某社区书记展(zhan)示(shi)的工作记录令(ling)人(ren)心酸：某市民因钢琴(qin)噪音投(tou)诉30次后，社区被迫采购隔音棉(mian)为其上门(men)安装；组建“夸夸群”安抚频繁投(tou)诉物业的专业户，哪怕物业纠纷该找《民法典》；甚至有(you)时候(hou)，自掏腰包(bao)化解诉求(qiu)、平息纠纷。这些离谱的“创新(xin)”之举，将重(zhong)压下无奈的基层生存智(zhi)慧展(zhan)示(shi)得淋漓(li)尽致。

这些荒(huang)诞剧背后，是“会哭的孩子有(you)奶吃”的畸形生态——零成本闹剧挤占(zhan)公共资源，真(zhen)正急迫的民生问题反而被海量工单淹没。

“大家当地有(you)个名人(ren)，2023年一(yi)年打了(le)3900多次12345。真(zhen)正的管天管地管空气，看到啥(sha)不满意的点都要(yao)打12345，要(yao)求(qiu)改到他满意。”

保(bao)定市统计显示(shi)，30%的来电为重(zhong)复无效信息；南宁市因恶意占(zhan)线(xian)导致20%紧急工单延(yan)迟响应。在纪录片(pian)《您的声音》中，一(yi)名社区工作人(ren)员(yuan)坦言：“每天处理数(shu)十起(qi)‘楼道(dao)堆物’投(tou)诉，真(zhen)正需要(yao)改造的老旧小区电梯问题反而搁置。”“劣(lie)币(bi)驱逐良币(bi)”现(xian)象，折射出公共资源的错配(pei)危机。

03 理想主义撞上现(xian)实(shi)困境

深入探究这一(yi)令(ling)人(ren)叹息的转变历程，背后实(shi)则(ze)潜藏着诸多纷繁复杂、亟待细细剖析的因素。

认(ren)知(zhi)偏差：很多人(ren)对“12345”有(you)个刻板印象，认(ren)为其代表着政府与权力。实(shi)际上，“12345”只是一(yi)个综(zong)合窗口，既不掌握真(zhen)正的“权力”，也(ye)不具备执法权；而少部分民众将热(re)线(xian)等同于“许愿池”，认(ren)为“拨打次数(shu)越多越受重(zhong)视”，形成“会哭的孩子有(you)奶吃”“不用白不用”的心理预期。

制度漏洞：外包(bao)接线(xian)员(yuan)按件结算工资的机制和高离职率带来的培训不足，增加了(le)上游无效工单涌入基层的概率。考核机制过度强调“响应率”“办结率”“满意率”，又(you)导致基层为达标(biao)而“潦草”解决各类诉求(qiu)——高压考核制度，本意是为了(le)倒逼基层政府回应群众诉求(qiu)，提高接诉即办效率。但在复杂的现(xian)实(shi)语境中，问题难以(yi)得到妥善解决，政府的公信力和工作质量反而受到损害。

惩戒缺(que)位：尽管《治安管理处罚法》明确恶意占(zhan)用热(re)线(xian)属(shu)违法行为，但实(shi)际执法中多以(yi)批评教育为主；这意味着虚假反映、恶意投(tou)诉和故意占(zhan)线(xian)等恶劣(lie)行为几乎(hu)“零成本、零代价”，在部分地区“按闹分配(pei)”的畸形生态下，一(yi)些过激言论行为反而因此获得政府额外关注，甚至获得一(yi)些利益。

社会心态：需要(yao)额外注意的是，在经济转型期，12345热(re)线(xian)实(shi)际上已成为很多市民宣泄生活(huo)压力的出口，承载着太多无处安顿的情感寄托。

“窗口服务(wu)不能(neng)都被AI替代。”有(you)人(ren)大代表在调研后提到，许多市民向她(ta)反映，如今很多服务(wu)热(re)线(xian)都变成人(ren)工智(zhi)能(neng)语音了(le)，只有(you)12345还有(you)真(zhen)人(ren)。“我觉得12345成了(le)一(yi)个百姓吐槽和发泄的大平台，用AI反而会激化一(yi)些矛盾。”一(yi)位受访者告诉我，“真(zhen)人(ren)一(yi)句最简单‘我理解’、‘对不起(qi)’，或许就能(neng)安抚下所有(you)的坏情绪，沉着专业的电子提示(shi)音，可能(neng)让(rang)电话(hua)那头的人(ren)更怒不可遏。”

在算法统治的世界(jie)，人(ren)类终究渴望的还是真(zhen)实(shi)的连接。

结语：在理想与现(xian)实(shi)之间寻找平衡点

12345热(re)线(xian)的异化现(xian)象，本质是超(chao)大规模社会复杂治理需求(qiu)的缩(suo)影。民众的认(ren)知(zhi)偏差将热(re)线(xian)等同于“万(wan)能(neng)保(bao)姆”，工单数(shu)量指数(shu)级增长；硬核考核强调“响应率”“满意率”，倒逼基层潦草结案以(yi)求(qiu)达标(biao)；对恶意行为的执法疲软(ruan)，滋长“按闹分配(pei)”的投(tou)机心理；更深远的，它也(ye)不止是一(yi)个热(re)线(xian)，而成为了(le)社会情绪的泄洪口和彷徨者的情感寄托。

一(yi)项政策(ce)，总(zong)是在实(shi)践中不断修正，这是公共治理的常态。近期，一(yi)些地方已认(ren)识到了(le)“越界(jie)”诉求(qiu)和“考核暴政”带来的问题，正积极探索破题方案。

比如，山东临沂通过公布不合理不合规诉求(qiu)的方式，引导群众改变认(ren)知(zhi)，进而减少“越界(jie)”诉求(qiu)的数(shu)量；再如，保(bao)定市设置“红黄蓝”标(biao)识系统，对恶意来电实(shi)施黑名单限制；部分城(cheng)市给(gei)基层赋予适(shi)度“拒单权”；成都尝试在热(re)线(xian)中嵌入心理咨询专线(xian)，广州开通“银发专线(xian)”陪伴独居(ju)老人(ren)等。

“12345”自开通以(yi)来，帮数(shu)以(yi)亿计的群众解决了(le)大量急难愁盼(pan)问题。它既不应被神化为“万(wan)能(neng)解忧神器”，也(ye)不能(neng)因滥用风险而否定其制度价值。它既不能(neng)在制度设计和考核层面过于理想化绝对化，也(ye)不能(neng)在实行层面忽视那些真(zhen)正需要(yao)被听见、被看见的民生福祉。

12345“呼声必回应，件件有(you)着落”的理想，连接的是复杂现(xian)实(shi)的民生百态。政府公共服务(wu)，最关键的是均衡、协调、普(pu)惠和兼顾大多数(shu)，唯有(you)在制度理想与基层实(shi)践之间找到平衡点，该管的坚决管好，该放的勇敢放手，否则(ze)，声声必响应则(ze)没有(you)真(zhen)正的回音，事事必着落则(ze)难以(yi)真(zhen)正着落。

来源|底线(xian)思维