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“2021年到现在，大家(men)在建立生育支撑政策体系(xi)方面已(yi)经做了大量(liang)工作。”南开大学经济学院教授、中(zhong)国人口学会副(fu)会长原新接受证券时报记者采访(fang)时表示，2021年，中(zhong)共中(zhong)央、国务院发布《关(guan)于优化生育政策促进人口长期均衡发展的(de)决定》，明确实施三孩生育政策及(ji)配套支撑措施，各地(di)在此背景下进行发放(fang)育儿补贴(tie)的(de)探索。

2021年7月，四川省攀枝花市在全国率先推出育儿补贴(tie)金(jin)政策，对按政策生育第二个及(ji)以上孩子的(de)家(jia)庭，每月每孩发放(fang)500元(yuan)育儿补贴(tie)金(jin)，直至孩子满3周岁。

此后各地(di)陆续出台了类(lei)似生育补贴(tie)政策，补贴(tie)发放(fang)方式(shi)既包括(kuo)按月给付，也包括(kuo)一次(ci)性发放(fang)；补贴(tie)金(jin)额从每月几(ji)百元(yuan)到一次(ci)性几(ji)万元(yuan)不等。

在制度设计上，育儿补贴(tie)政策的(de)“地(di)方智慧”已(yi)有(you)充分(fen)体现。比如，因三孩10万元(yuan)“大手笔(bi)”育儿补贴(tie)“出圈”的(de)呼和浩特市新政，采取“每年发放(fang)1万元(yuan)”的(de)补贴(tie)方式(shi)，将短期大额支出转(zhuan)化为长期可(ke)控支出，缓解当期财政支出压力(li)；在资格审核机(ji)制上，借(jie)助当地(di)公安户籍系(xi)统与不动产登(deng)记数据联(lian)动，锁定目标群体，规避非户籍人口套利。“这一政策将生育补贴(tie)与人口迁移(yi)绑定，兼具吸引人才(cai)、留住本地(di)居民的(de)双(shuang)重功能，设计逻辑值得借(jie)鉴。”中(zhong)国人民大学财政金(jin)融学院教授代志新对证券时报记者说。

据证券时报记者不完全统计，全国至少31个县以上地(di)区(qu)明确提出了发放(fang)育儿补贴(tie)，其中(zhong)，安徽、宁夏为全省（区(qu)）范围内统一实施，其余地(di)区(qu)则多为市、县等层级的(de)探索。

2 循序渐进提高生育成本公共化水平

从政策到法规、从地(di)方到中(zhong)央，探索建立生育补贴(tie)制度是(shi)一个循序渐进的(de)过程。

各省修(xiu)订人口与计划生育条例是(shi)2021年以来建立生育支撑政策体系(xi)的(de)重点工作内容。部(bu)分(fen)省份自(zi)那时起即在法规层面对建立育儿补贴(tie)制度有(you)所明确。

例如，《吉林省人口与计划生育条例》在“奖励与社会保障”一章(zhang)中(zhong)就提出：县级以上人民政府应当建立育儿补贴(tie)制度，不断完善促进生育的(de)配套支撑措施。省级财政根据各地(di)制度实施情况给予(yu)适(shi)当补助。《黑龙江省人口与计划生育条例》也提出：市级和县级人民政府对依法生育第二个以及(ji)以上子女的(de)家(jia)庭应当建立育儿补贴(tie)制度；边(bian)境地(di)区(qu)、革命(ming)老区(qu)育儿补贴(tie)可(ke)以高于全省平均水平。发放(fang)育儿补贴(tie)具体办法由市级和县级人民政府制定，省级财政可(ke)以给予(yu)适(shi)当补助。

时间来到2024年，《中(zhong)共中(zhong)央关(guan)于进一步全面深化改(gai)革 推进中(zhong)国式(shi)现代化的(de)决定》（以下简称《决定》）明确提出，要“有(you)效降低生育、养育、教育成本，完善生育休假制度，建立生育补贴(tie)制度，提高基本生育和儿童医疗(liao)公共服务水平，加大个人所得税抵扣力(li)度”。

“发放(fang)育儿补贴(tie)”今年还被首次(ci)纳入到《政府工作报告》中(zhong)。建立生育补贴(tie)制度的(de)政策脉络由此更加明晰。中(zhong)国社会科学院国家(jia)高端智库首席(xi)专家(jia)蔡昉在《决定》辅导读本中(zhong)撰文指(zhi)出，“促进生育率向更可(ke)持续水平回升，努力(li)稳定人口规模”是(shi)健全人口发展支撑和服务体系(xi)要达成的(de)关(guan)键目标之一。

蔡昉认为，要达成这一目标，就要求完善生育支撑政策体系(xi)和激励机(ji)制，降低生育、养育和教育成本，提高生育意愿。《决定》按照(zhao)全人群、全生命(ming)周期的(de)覆盖要求及(ji)顺序，围绕降低“三育”（生育、养育、教育）成本，部(bu)署了系(xi)列重大举措，其中(zhong)之一便是(shi)建立生育补贴(tie)制度。在目前各地(di)普遍做法的(de)基础上，整合各种补贴(tie)形式(shi)，逐(zhu)步提高补贴(tie)水平，并且与生育保险(xian)覆盖范围的(de)扩大协同推进，形成广泛覆盖的(de)家(jia)庭育儿支撑基本制度，提高生育、养育、教育成本公共化水平。

3 向央地(di)共担育儿补贴(tie)迈进

着眼于人口结构之变的(de)生育补贴(tie)制度，既是(shi)形势所迫也是(shi)大势所趋。构建一个更广范围、更大力(li)度育儿补贴(tie)制度，将对各级财政尤其是(shi)中(zhong)央财政的(de)资金(jin)统筹提出更高要求。央地(di)如何分(fen)担育儿补贴(tie)成本？央地(di)两级政策如何衔(xian)接配合？补贴(tie)如何高效有(you)序发放(fang)？都是(shi)当前谋划具体操作方案(an)过程中(zhong)需考虑的(de)问题(ti)。

“我一直主(zhu)张的(de)一个观点是(shi)以公共政策思(si)想去(qu)构建生育支撑政策体系(xi)。”原新认为，国家(jia)层面需要提供明确指(zhi)引，确保每一次(ci)生育、每一个孩子都能享受到基本政策，甚至不生育也应得到必要的(de)服务，体现政策的(de)多样性和包容性；在此基础上，各地(di)可(ke)以根据自(zi)身财力(li)进行适(shi)当放(fang)大。

根据申(shen)万宏源证券首席(xi)经济学家(jia)赵(zhao)伟测算(suan)，参考2022年新生儿结构数据及(ji)2024年新生儿数量(liang)，若呼和浩特模式(shi)全国推广，则育儿总补贴(tie)规模或超3700亿元(yuan)。基于2024年居民平均消费(fei)倾向，呼和浩特模式(shi)在全国推广后有(you)望拉动全国社会消费(fei)品零(ling)售总额0.5个百分(fen)点。若地(di)区(qu)平均育儿补贴(tie)水平向全国推广，则所需财政总资金(jin)或在1076亿元(yuan)，有(you)望拉动全国社会消费(fei)品零(ling)售总额0.2个百分(fen)点。

目前，各地(di)公示的(de)育儿补贴(tie)资金(jin)运行机(ji)制多为市、县财政按比例负担。各地(di)的(de)育儿补贴(tie)标准，一定程度上受限于基层财力(li)。为此，部(bu)分(fen)省份如内蒙(meng)古自(zi)治区(qu)已(yi)在探索建立“生育成本共担机(ji)制”，代志新指(zhi)出，这意味着呼和浩特市可(ke)能通过自(zi)治区(qu)级财政或中(zhong)央专项转(zhuan)移(yi)支付获得外部(bu)资金(jin)支撑。

长期来看，构建一个更广范围、更大力(li)度的(de)育儿补贴(tie)制度离不开中(zhong)央财政的(de)统筹。“中(zhong)央财政在生育补贴(tie)中(zhong)发挥主(zhu)导作用，有(you)助于统一政策标准，避免各地(di)政策差异过大导致的(de)不公平现象。”上海交通大学财税法研究中(zhong)心副(fu)主(zhu)任王桦宇向证券时报记者表示，在职责分(fen)工上，中(zhong)央财政负责制定总体政策框架和提供转(zhuan)移(yi)支付等资金(jin)支撑，地(di)方财政根据本地(di)实际情况，灵活调整补贴(tie)标准和方式(shi)。

对于中(zhong)央财政补贴(tie)下达机(ji)制，代志新建议参考现有(you)的(de)计划生育转(zhuan)移(yi)支付机(ji)制，结合人口政策转(zhuan)型(xing)目标进行适(shi)应性调整。筹资机(ji)制上，在中(zhong)央转(zhuan)移(yi)支付中(zhong)可(ke)增设“生育促进”专项科目，资金(jin)用途从限制性补偿转(zhuan)向激励性支撑。在发放(fang)流程上，沿(yan)用“资格审核—资金(jin)直达个人账户”的(de)直补模式(shi)。

谈(tan)及(ji)正在起草的(de)育儿补贴(tie)操作方案(an)，多位受访(fang)专家(jia)期待方案(an)能形成全国统一的(de)补贴(tie)基本原则、资金(jin)来源、发放(fang)方式(shi)，为各地(di)制定具体政策提供指(zhi)导。

“科学合理的(de)生育补贴(tie)资金(jin)运行机(ji)制需遵循‘中(zhong)央保基本、地(di)方强实行、制度防风险(xian)’的(de)思(si)路。”代志新总结称，未来在制度层面应明确央地(di)责任分(fen)工。中(zhong)央财政应承担全国统一的(de)基础补贴(tie)标准，通过专项转(zhuan)移(yi)支付向欠(qian)发达地(di)区(qu)倾斜，确保政策底(di)线公平。优化资金(jin)管理机(ji)制，中(zhong)央与地(di)方按比例分(fen)担补贴(tie)资金(jin)，并动态调整分(fen)担比例。

4 激励生育不止(zhi)于补贴(tie)

生育津贴(tie)直接发放(fang)至个人账户、发放(fang)普惠托(tuo)育补贴(tie)、延(yan)长生育假……除育儿补贴(tie)之外，各地(di)正密集推出一揽子生育支撑政策，如何构筑更综合的(de)生育支撑政策体系(xi)也成为当前诸多学者探讨的(de)话题(ti)。

2024年，我国全年出生人口实现7年来首次(ci)同比增长，但一孩生育率迟迟未见改(gai)善。中(zhong)国人口与发展研究中(zhong)心主(zhu)任贺丹曾撰文指(zhi)出,一孩生育的(de)萎缩和推迟是(shi)拉低生育水平的(de)主(zhu)要原因。“能生且愿意生育第一个孩子的(de)家(jia)庭数量(liang)明显(xian)减少。”

原新持类(lei)似观点，他认为，提高生育率的(de)基本盘(pan)在一孩。因此，需要普惠性、兜底(di)性公共政策加以激励。

“支撑生育绝对不是(shi)国家(jia)卫健委一家(jia)的(de)任务。”原新指(zhi)出，在建立生育支撑政策体系(xi)过程中(zhong)，保证政策的(de)落地(di)与政策规定同等重要，跨部(bu)门协作尤为重要。在他看来，除了投(tou)入真金(jin)白(bai)银，还需要营造(zao)生育友好型(xing)社会氛围，提供更多生育保障、服务以及(ji)人文关(guan)怀。

针对我国常见的(de)代际抚养现象，原新建议也可(ke)对此予(yu)以补贴(tie)，同时增加普惠托(tuo)育机(ji)构的(de)服务供给。“不论是(shi)公共领域还是(shi)私人领域的(de)抚养照(zhao)顾(gu)，都应该一视同仁提供支撑。”

代志新进一步指(zhi)出，强化托(tuo)育服务应以可(ke)及(ji)性和便利性为目标，加大对普惠托(tuo)育机(ji)构的(de)财政投(tou)入，大力(li)发展社区(qu)嵌入式(shi)托(tuo)育，支撑用人单(dan)位办托(tuo)、家(jia)庭托(tuo)育点等多种模式(shi)发展。另外，完善托(tuo)育服务支撑政策，鼓励有(you)条件的(de)地(di)方对普惠托(tuo)育机(ji)构给予(yu)适(shi)当运营补助，以降低托(tuo)育服务成本。

此外，王桦宇还建议，推动生育保险(xian)覆盖面向灵活就业人员扩围。可(ke)以考虑将分(fen)娩镇痛、辅助生殖技术(shu)纳入医保范围，并提高儿童医疗(liao)服务水平，将更多符(fu)合条件的(de)儿童用药纳入医保报销(xiao)范围。

编辑/樊宏伟