红网时刻资讯记者(zhe) 吴公然 长沙报(bao)道
3月1日，备受(shou)社会关注和期待的《湖(hu)南省秸(jie)秆综合利用若干规定》（以下简(jian)称《若干规定》）正式施行，受(shou)到(dao)即将(jiang)赴京(jing)履(lu)职的在湘全国人大代表的热(re)议。
《若干规定》是全国首部规范秸(jie)秆综合利用的省级地方性法规，于1月8日经湖(hu)南省十四届人大常委会第十四次会议通过并公布。
1月8日，湖(hu)南省十四届人大常委会第十四次会议表决通过了《湖(hu)南省秸(jie)秆综合利用若干规定》。王美华 摄
记者(zhe)注意(yi)到(dao)，2月23日发布的中央一号文件《中共(gong)中央 国务院关于进(jin)一步(bu)深化农村改革 扎实推(tui)进(jin)乡村全面振兴的意(yi)见》提(ti)出，支撑秸(jie)秆综合利用，精准划定禁烧范围(wei)，依法依规落实禁烧管控要求。
中央一号文件有关秸(jie)秆综合利用的表述，正是《若干规定》中的核心条(tiao)文。比如，《若干规定》明确了秸(jie)秆综合利用的五种(zhong)主要方式（肥料化、饲料化、基料化、原料化和能源化）；规定秸(jie)秆可(ke)以进(jin)行露天焚烧，但限定了区(qu)域……
不少(shao)在湘全国人大代表认为，全文仅10条(tiao)、共(gong)1640字的《若干规定》，从法治层面解决秸(jie)秆综合利用支撑政策不足和焚烧管理“一禁了之”的问题。
立法之初的“三大挑战”
2024年立法之初，环顾全国，还没有一部有关秸(jie)秆综合利用的省级地方性法规。实际上，通过立法来保障秸(jie)秆综合利用，规范秸(jie)秆露天焚烧问题，早已(yi)成为基层的渴(ke)盼。
“因地制宜推(tui)进(jin)秸(jie)秆综合利用，对于提(ti)升(sheng)耕地质量，改善农业农村生态环境，加快农业绿色低碳发展，巩(gong)固拓展脱贫攻坚成果(guo)，促进(jin)农民增收(shou)、农业增效具有重大意(yi)义(yi)。”在去年全国两会上，全国人大代表、临澧县(xian)四新岗镇白云(yun)村油菜种(zhong)植户沈(shen)昌健就加强秸(jie)秆综合利用提(ti)了建议。
然而，针对秸(jie)秆综合利用立法，不是一件容易的事。
湖(hu)南省人大农业与农村委员会办公室主任鲁(lu)宝先容，当时，秸(jie)秆综合利用立法面临三大挑战：一是在秸(jie)秆处理上，表达(da)诉求的群体多，社会关注度高，属(shu)于一点即燃的敏(min)感话题；二是有关秸(jie)秆露天焚烧的监管涉(she)及多个部门，容易出现(xian)部门间的扯(che)皮；三是秸(jie)秆综合利用成本高、技术难(nan)度大，农民参与意(yi)愿不高。
关于秸(jie)秆综合利用的省级立法，尽管挑战大，也没有其他(ta)省干过这事，但并不代表湖(hu)南就不能干。
此时，湖(hu)南通过不断探索，“小快灵”立法工作取得了突破，2023年新制定通过的法规中，省本级“小快灵”立法项目占比超过70%、市(shi)州占比近80%。
比如，通过“小快灵”立法方式制定《湖(hu)南省重污(wu)染天气防治若干规定》，明确污(wu)染成因分析(xi)、日常减排、主要污(wu)染源治理等法定要求，在全国尚属(shu)首例。
有没有可(ke)能通过“小快灵”方式对秸(jie)秆问题进(jin)行立法？
探索拉(la)开帷幕。2024年3月，这个本没有纳入省人大常委会五年立法规划中的立法项目，临时加进(jin)了当年的立法计划中，一部开全国先河(he)的地方性法规正式进(jin)入孕(yun)育阶段(duan)。
立法调研组在吉林调研。
摸着石头过河(he)
对于秸(jie)秆焚烧，是禁止(zhi)还是放开？秸(jie)秆如何利用？这是此次立法面临的核心问题。
针对这个问题，沈(shen)昌健认为，秸(jie)秆焚烧不能一“禁”了之、一“罚”了之。如果(guo)对水稻秸(jie)秆不进(jin)行有效处理就直接种(zhong)植油菜，势必导致油菜苗(miao)成活率低，病虫害多，农民得不偿失，严重影响农民种(zhong)田的积极(ji)性。
当时，由省人大农委、省农业农村厅、省司法厅等部门和有关专家组成的立法调研组，在省内外(wai)进(jin)行了广泛调研，摸着石头过河(he)。
调研组从抖音上看到(dao)吉林省放开了露天烧秸(jie)秆，结果(guo)到(dao)了才知道，吉林全域禁烧。但这次吉林之行有另外(wai)一个收(shou)获，只要方法对头，其实群众对秸(jie)秆利用并不抵触。
吉林省四平市(shi)梨树镇夏家村种(zhong)粮大户邵亮(liang)亮(liang)利用机械化作业，将(jiang)秸(jie)秆用于喂牛喂羊，制作肥料，带(dai)动村民对秸(jie)秆利用认识的提(ti)高，自觉(jue)配(pei)合大户开展秸(jie)秆综合利用。
“秸(jie)秆综合利用是一体两面，利用搞得好，无序露天焚烧自然就会减少(shao)。”参与调研的省农业农村厅农业资(zi)源保护(hu)与利用处副(fu)处长李维峰说。
全国人大代表、慈利县(xian)芬芳种(zhong)养专业合作社负(fu)责人宁芬芳说，目前秸(jie)秆离田收(shou)集难(nan)、利用难(nan)也是现(xian)实。比如，将(jiang)秸(jie)秆打捆从田里运出去的成本，很难(nan)从秸(jie)秆利用中收(shou)回来。如果(guo)直接粉碎还田，收(shou)割机还得加装一个几万元的装置，作业时会增加油耗，这都是挡在秸(jie)秆利用前的拦路(lu)虎。
调研组在安徽调研了秸(jie)秆利用。
安徽创建“县(xian)有规模化利用企业、乡镇有标准化收(shou)储中心、村有固定收(shou)储站点、组有专业化收(shou)集队伍”的“四级”秸(jie)秆收(shou)储运体系(xi)，探索“核心技术—领军(jun)企业—产业链条(tiao)—产业集群”的发展模式，将(jiang)秸(jie)秆做成衣服、杯子、篮子、托(tuo)盘等产品，让调研组大开眼界，深受(shou)启发。
立法调研组在安徽调研。
“禁”改“限”的湖(hu)南创新
一圈调研下来，调研组发现(xian)，由于秸(jie)秆涉(she)及环境保护(hu)和公共(gong)安全，外(wai)省几乎都是禁烧秸(jie)秆。
湖(hu)南这次立法，是不是也该禁？这个问题成了压在立法工编辑(zhe)心中的一块石头。
对于秸(jie)秆焚烧污(wu)染环境，有立法工编辑(zhe)表达(da)了不同(tong)意(yi)见：过度强调秸(jie)秆焚烧对环境的危害，将(jiang)秸(jie)秆焚烧视为大气污(wu)染的罪魁祸首过于片面。
与此同(tong)时，调研组发现(xian)，秸(jie)秆禁烧的“一刀切”政策在实施过程中，效果(guo)并不理想。
宁芬芳说，由于目前还没有成熟的秸(jie)秆高值化利用模式，同(tong)时出于烧制农家肥、缓解田间病虫害、提(ti)高耕地质量的需(xu)要，很多农户选(xuan)择了低成本的露天焚烧方式。在禁烧政策下，很多地方出现(xian)了“干部盼下雨，农民等天黑”的现(xian)象。
民众有所呼，立法有所应。
《若干规定》起草人之一，省农业农村厅政策法规处处长聂建刚说，大家在立法中把秸(jie)秆综合利用和露天焚烧管理结合起来进(jin)行制度设计，将(jiang)秸(jie)秆焚烧由“禁”改“限”，同(tong)时明晰部门职责，赋予乡镇执法权(quan)惩治违法行为，解决“乡镇看得见管不着，县(xian)里管得着看不见”的难(nan)题。
记者(zhe)获悉，作为《若干规定》的配(pei)套政策，《湖(hu)南省关于支撑秸(jie)秆综合利用的若干措施（2025-2027年）》即将(jiang)出炉，重点谋划和布局一批秸(jie)秆综合利用重点县(xian)，配(pei)套出台信贷、税收(shou)、用电、用地等方面的支撑政策和资(zi)金奖补办法，重点支撑从“收(shou)、储、用、技、导、宣”六个方面抓好秸(jie)秆综合利用。
全国人大代表、湖(hu)南师范大学法学院教授(shou)肖北(bei)庚认为，《若干规定》突破了秸(jie)秆禁烧“一刀切”铁律，将(jiang)“禁止(zhi)焚烧”简(jian)单的“堵”转变为划定禁烧区(qu)和限烧区(qu)进(jin)行分类(lei)管理的“疏”，以创新的管理思路(lu)和务实的举措，探索出符合地方实际的治理路(lu)径。
“《若干规定》既回应社会的关切，又体现(xian)了敬重客观规律的基本要求，是一部让人民群众的合法权(quan)益得到(dao)确认、保障、实现(xian)的地方立法。”全国人大代表、绥宁县(xian)河(he)口苗(miao)族(zu)乡杨家寨村村民胡美娥说。