某医院对患者的手术(shu)率达到90%以上(shang)，远超当地40%手术(shu)率的平均水平，甚至存在(zai)对14岁未成年患者放宽收治(zhi)指征进行手术(shu)的现象(xiang)。
经医疗鉴定机构鉴定，抽查(cha)的125份病例(li)中，“未达到手术(shu)指征”“无(wu)手术(shu)适(shi)应症”“有手术(shu)禁忌症”的患者实施手术(shu)的过(guo)度医疗行为占49.5%，涉(she)及医疗费(fei)用为17万余元(yuan)。
3月15日，最高人民检察院与中国消费(fei)者协(xie)会联合发布一(yi)批(pi)消费(fei)者权益保护公益诉(su)讼典型案例(li)，湖北(bei)省黄石市检察院办理的过(guo)度医疗侵害众多消费(fei)者合法权益民事公益诉(su)讼案中披露了某医院有限企业（下称“涉(she)案医院”）的过(guo)度医疗行为，引发广泛关注。据了解，这也是检察机关办理的全国首(shou)例(li)过(guo)度医疗民事公益诉(su)讼案。
近日，南都记者采访了该案的主办检察官，还原首(shou)例(li)过(guo)度医疗民事公益诉(su)讼案背后的诸多细(xi)节。
医生(sheng)在(zai)做手术(shu)。 新华社资(zi)料图
市卫健(jian)委邀检察机关监督过(guo)度医疗乱象(xiang)
2023年4月一(yi)天，湖北(bei)省黄石市检察院公益诉(su)讼检察部主任梅帅接到一(yi)通电话，黄石市卫健(jian)委工作人员在(zai)电话中称，一(yi)家属于营利性医疗机构的医院存在(zai)对患者“过(guo)度医疗”的问题，但根据相关法律法规规定，医院最多被罚款5万元(yuan)，并无(wu)整改意愿(yuan)。为此，黄石市卫健(jian)委提出，可否由检察机关提出公益诉(su)讼，帮助遏(e)制过(guo)度医疗的乱象(xiang)。
“难道卫健(jian)委的同(tong)志是要求大家针对他们提起行政公益诉(su)讼、督促他们履职吗？”接到电话的梅帅很(hen)惊讶，虽(sui)然(ran)办理公益诉(su)讼案件(jian)达10年之久，但过(guo)度医疗是否属于公益诉(su)讼案件(jian)范围并不明确，他对这一(yi)领域并不熟悉，也从未想(xiang)过(guo)检察机关可就(jiu)此提出民事公益诉(su)讼。
据黄石市卫健(jian)委先容，自2020年以来，涉(she)案医院每年都因诊疗违法、超标准(zhun)收费(fei)等问题被行政处罚。2022年6月，黄石市卫健(jian)委在(zai)收到患者举报后，对涉(she)案医院进行监督检查(cha)，随机抽查(cha)涉(she)案医院125份病例(li)，初步认定其中113份病例(li)存在(zai)过(guo)度医疗等违法行为，具体包括对未达到手术(shu)指征、不符(fu)合手术(shu)条件(jian)、有手术(shu)禁忌症的患者实施手术(shu)及违反(fan)诊疗流程实施手术(shu)等。
黄石市卫健(jian)委还调查(cha)发现，该医院对患者的手术(shu)率达到90%以上(shang)，远超黄石市医疗机构40%手术(shu)率的平均水平，存在(zai)对入(ru)院患者无(wu)差别一(yi)概进行手术(shu)的问题，甚至还存在(zai)对14岁未成年患者通过(guo)放宽收治(zhi)指征进行手术(shu)的现象(xiang)。
而根据《医师法》《基本医疗卫生(sheng)与健(jian)康促进法》的法律规定，对违反(fan)诊疗规范，对患者实施不必要的检查(cha)、治(zhi)疗造成不良后果的行为，可对医师本人最多处以3万元(yuan)，医院最多处以5万元(yuan)的行政处罚。
上(shang)述行政处罚并不足以对医院起到惩戒和震慑作用，亦不足以纠正医院的违法行为。“虽(sui)然(ran)相关法律也规定了停止相应执业活动的行政处罚措施，但考虑到不能轻易关停医院，卫健(jian)委并不希(xi)望轻易作出这一(yi)处罚。卫健(jian)委认为，医疗相关的法律法规要么太严了，要么就(jiu)太松了。”梅帅称。
陷入(ru)监管困境的黄石市卫健(jian)委想(xiang)到了检察公益诉(su)讼这一(yi)监督方式。早在(zai)2019年，黄石市检察院曾通过(guo)公益诉(su)讼督促市生(sheng)态环境局对4家公立医院污水排放超标问题进行处罚和督促整改，对当地医疗系统触动很(hen)大，“检察公益诉(su)讼”也被视为一(yi)种有力度的监督手段(duan)。
对过(guo)度医疗行为检察机关可否提公益诉(su)讼？
南都记者了解到，此前的执法司法实践中，部分民营医疗机构在(zai)妇科、泌(mi)尿外(wai)科、消化内科等专科诊疗活动中，存在(zai)不合理开展物理治(zhi)疗及各类手术(shu)项目的现象(xiang)，如诱(you)导患者接受非必要诊疗，收费(fei)金额显著(zhu)高于常规诊疗标准(zhun)等。
如陷入(ru)医疗纠纷，患者容易陷入(ru)“单打独(du)斗”的维权困境，面临举证难、成本高、周期长等问题，检察公益诉(su)讼的介入(ru)或为破解医疗纠纷维权难提供新的路径。
接到案件(jian)线索(suo)后，2023年4月25日，黄石市检察院开始对涉(she)案医院进行初步调查(cha)，通过(guo)到市场监督管理局、卫健(jian)委、医疗保障局、涉(she)案医院等询(xun)问相关人员，调取涉(she)案医院市场主体信息、股东及实际控制人情况、经营状态等，初步查(cha)明涉(she)案医院历(li)年实施的过(guo)度医疗等侵害众多患者合法权益的违法行为。
湖北(bei)省黄石市检察院公益诉(su)讼检察部主任梅帅（左二(er)）与同(tong)事研(yan)判案情。
但过(guo)度医疗是否属于检察机关民事公益诉(su)讼的案件(jian)范围？梅帅对此并不确定。从2014年以来，检察公益诉(su)讼经历(li)十(shi)年发展，已从最初的生(sheng)态环境和资(zi)源保护、食品药品安全、国有财产(chan)保护、国有土地使用权出让等4个(ge)法定办案领域，逐步拓展到英烈保护、未成年人保护、安全生(sheng)产(chan)、个(ge)人信息保护等15个(ge)法定办案领域。
而过(guo)度医疗行为并未明确列入(ru)其中，此前也并无(wu)先例(li)可遵(zun)循(xun)。
办案检察官咨询(xun)了中南财经政法大学、山东大学、中南大学、北(bei)京中医药大学的相关法律界学者，有“支撑”亦有“反(fan)对”的声音。有学者对此表示，无(wu)论在(zai)医院就(jiu)诊的患者人数有多少，就(jiu)诊患者实际上(shang)都是可以确定的，在(zai)患者特定的情况下，不属于侵害公共利益。即使认为被告侵害了公共利益，医疗服务行为也不属于公益诉(su)讼的“法定领域”，即使过(guo)度医疗属于消费(fei)民事公益诉(su)讼，在(zai)法律没有授权的情况下，检察机关也不宜提起民事公益诉(su)讼。
也有学者认为，检察公益诉(su)讼的本质是“保护社会公共利益”，过(guo)度医疗，不仅(jin)严重侵害患者人身和财产(chan)权益，还会激化医患矛盾，更会形成劣币驱逐良币的效(xiao)应，严重扰乱医疗秩序(xu)，其侵害的主体具有社会性，其侵害的利益具有公共性，属于损害社会公共利益，对违反(fan)法律规定的公益侵害行为，检察机关可发挥(hui)兜(dou)底保障作用积极探索(suo)。
检察官查(cha)询(xun)相关法律法规了解到，《消费(fei)者权益保护法》虽(sui)未明确医疗行为是否属于调整范围。但该法第2条、第3条分别规定了“本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护”。而根据《湖北(bei)省消费(fei)者权益保护条例(li)》第32条，从事营利性诊疗的医疗机构纳入(ru)消费(fei)者权益保护法律法规调整范围，且明确不得进行不必要的检查(cha)、检验、治(zhi)疗。因此，过(guo)度医疗行为应受消费(fei)者权益保护法律法规调整。
此外(wai)，党的十(shi)九届四中全会提出“拓展公益诉(su)讼案件(jian)范围”，也为公益诉(su)讼检察办案探索(suo)新领域提出要求。
因此，黄石市检察院认为，已经损害了众多消费(fei)者合法权益且有损害众多不特定消费(fei)者合法权益的风险的情况下，也可以认为侵害了社会公共利益。而对医疗秩序(xu)的侵害，也属于侵害社会公共利益。过(guo)度医疗既是消费(fei)民事公益诉(su)讼的探索(suo)，也是食品药品领域公益诉(su)讼的深化。
49.5%抽样病例(li)存在(zai)过(guo)度医疗问题
2023年8月28日，黄石市检察院以民事公益诉(su)讼立案。2023年10月25日，黄石市检察院以涉(she)案医院为被告向黄石市中级人民法院（以下简称“黄石市中院”）提起诉(su)讼，请求判令(ling)支付惩罚性赔偿金530020.95元(yuan)。
案件(jian)诉(su)至法院后，摆在(zai)检察官面前的另(ling)一(yi)难题是，过(guo)度医疗行为应该如何(he)认定？又(you)应由谁(shui)来认定？
诉(su)讼期间，被告医院和部分法官认为，医疗服务行为具有高度专业性的特征，因患者病情的不确定性、医生(sheng)常识(shi)水平及经验的差异性、治(zhi)疗方案的多元(yuan)化等原因，对何(he)为过(guo)度、是否必要，应当敬重医生(sheng)的判断(duan)。
“大家认为，过(guo)度医疗可以‘违反(fan)诊疗规范’为主要判断(duan)标准(zhun)。”梅帅认为，根据《民法典》《基本医疗卫生(sheng)与健(jian)康促进法》第43条、第54条规定，是否属于过(guo)度医疗，临床(chuang)诊疗指南、临床(chuang)技术(shu)规范、临床(chuang)技术(shu)操(cao)作规范、行业标准(zhun)以及医学伦理规范等诊疗规范是主要判断(duan)标准(zhun)。因医疗过(guo)程通过(guo)病历(li)来呈(cheng)现，由具有医疗损害鉴定资(zi)质的机构依据法律法规规章(zhang)和诊疗规范，对病历(li)进行审查(cha)，就(jiu)可以判断(duan)是否存在(zai)过(guo)度医疗行为，被告若有异议(yi)，还可以申请重新鉴定。
在(zai)调取涉(she)案医院的病历(li)资(zi)料后，黄石市检察院商请黄石卫健(jian)委委托具有医疗损害鉴定资(zi)质的机构对125份抽样病历(li)中明显违反(fan)诊疗规范的过(guo)度医疗行为及相应费(fei)用进行认定，黄石市医学会出具《医疗技术(shu)专家咨询(xun)意见书(shu)》，认定上(shang)述125份病例(li)中对“未达到手术(shu)指征”“无(wu)手术(shu)适(shi)应症”“有手术(shu)禁忌症”的患者实施手术(shu)的过(guo)度医疗行为，占抽取总样本的49.5%，（已排除非“重大且明显”违规及金额难以认定病例(li)），涉(she)及的医疗费(fei)用为176673.65元(yuan)。该意见书(shu)即是认定被告实施了过(guo)度医疗行为的关键证据。
2024年4月19日，黄石市中院公开审理此案。黄石市检察院认为，该案证据足以认定被告实施了过(guo)度医疗行为。本案医疗机构故(gu)意告知医疗患者虚假情况或隐瞒真实情况对患者实施过(guo)度医疗构成欺诈，检察机关参照适(shi)用《中华人民共和国消费(fei)者权益保护法》的规定主张三倍惩罚性赔偿金。
通过(guo)个(ge)案明确过(guo)度医疗属于公益诉(su)讼办案范围
2024年5月27日，黄石市中院作出判决(jue)，支撑黄石市检察院提出的惩罚性赔偿诉(su)讼请求，判决(jue)涉(she)案医院向黄石公益损害赔偿金账户分三期支付惩罚性赔偿金530020.95元(yuan)。判决(jue)生(sheng)效(xiao)后，截(jie)至2024年11月25日，涉(she)案医院已支付了前两期惩罚性赔偿金318012.57元(yuan)，剩余款项将于2025年5月27日前支付完(wan)毕。
判决(jue)后，司法机关还通过(guo)“回(hui)头看(kan)”的方式，持续跟进医院整改进展。黄石市检察院、黄石市中院联合开展“回(hui)头看(kan)”发现，涉(she)案医院通过(guo)股权变更、管理层更换、邀请专家开展全员培训，建(jian)立完(wan)善岗位职责、诊疗规范、操(cao)作规范、手术(shu)分级与授权管理、医疗安全警示等系列规章(zhang)制度进行了整改，整改成效(xiao)得到了卫生(sheng)执法部门确认。
最高检在(zai)阐述该案办理意义时(shi)称，检察机关依法提起民事公益诉(su)讼，通过(guo)追究违法行为人的民事责任，充分彰显了民事公益诉(su)讼有效(xiao)破解了公共利益保护困境、弥补了行政监管不足的制度功(gong)能与独(du)特价值，为助推我国医疗卫生(sheng)事业健(jian)康发展，充分维护消费(fei)者合法权益贡献公益诉(su)讼检察力量。
谈及过(guo)度医疗公益诉(su)讼的探索(suo)，梅帅认为，虽(sui)然(ran)在(zai)办案中，经常会面临各种难题和争(zheng)议(yi)，但公益诉(su)讼作为肩(jian)负公益保护使命的检察业务，应该在(zai)严格把握公益侵害性和行为违法性的基础上(shang)，敢于探索(suo)，不惧试错。相比(bi)其他检察业务，公益诉(su)讼应当有一(yi)定试错空间。“如果不允许(xu)试错，制度实践的步子(zi)就(jiu)迈不开，很(hen)多侵害公共利益的违法行为就(jiu)可能无(wu)法纠错，公益诉(su)讼的制度价值就(jiu)可能无(wu)法有效(xiao)发挥(hui)”。
采写：南都记者刘嫚 发自北(bei)京