推进农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)是深入实(shi)施以人为(wei)本(ben)的新型城镇(zhen)化(hua)战略的首要任务。多年来，我国常住人口城镇(zhen)化(hua)率稳定增长，2024年末全国常住人口城镇(zhen)化(hua)率增至67%。中(zhong)共中(zhong)央、国务院印(yin)发《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》，提出实(shi)施新一轮农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)行动。今(jin)年中(zhong)央一号文件(jian)明确，健全农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)机制。如何让农业转(zhuan)移(yi)人口真正在城市扎下根、融进去，不断增强获得(de)感、幸福(fu)感和安全感？本(ben)期特邀专家围绕相关问题进行研讨。
抓好新型城镇(zhen)化(hua)首要任务
如何看待推进农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)的重要意义？目前整体情况怎样？
苏红键(jian)（中(zhong)国社会科学院农村发展研究所研究员(yuan)）：2024年末，我国常住人口城镇(zhen)化(hua)率为(wei)67%，比上(shang)年末提高0.84个百分点，未来城镇(zhen)化(hua)率将进一步(bu)提升(sheng)。
农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)是新型城镇(zhen)化(hua)的首要任务，其(qi)重要意义主要体现在以下几(ji)方面。第一，推进农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)是解(jie)决农业、农村、农民问题的重要途径。当前，我国第一产业就业占比远高于一些发达国家的水(shui)平，农村富余劳动力(li)数量较多，还有较大转(zhuan)移(yi)空(kong)间。从农村居民收入结构来看，工资性收入占比约42%，相较于其(qi)他收入有很大增长潜力(li)，进一步(bu)促进农村劳动力(li)转(zhuan)移(yi)就业，是实(shi)现农民增收的重要举(ju)措。第二(er)，加快(kuai)农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)，不断推进户籍制度改革、基(ji)本(ben)公共服务均等化(hua)等，有助于打破壁垒，促进劳动力(li)自由流(liu)动，优化(hua)土地资源(yuan)配置(zhi)，建(jian)设全国统一要素市场。第三(san)，推进农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)是扎实(shi)推动全体人民共同富裕的重要保障(zhang)。农业转(zhuan)移(yi)人口规模大，我国有近3亿农民工，促进农业转(zhuan)移(yi)人口就业增收和享受均等化(hua)公共服务，引导常住地强化(hua)基(ji)本(ben)公共服务投入，解(jie)决好农业转(zhuan)移(yi)人口最关心的子女教育、住房保障(zhang)等问题，有助于提升(sheng)民生福(fu)祉水(shui)平，助力(li)全体人民共同富裕。
这些年来，我国不断推进农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)和户籍制度改革，城市落(luo)户条(tiao)件(jian)进一步(bu)放宽。2014年，为(wei)适应(ying)推进新型城镇(zhen)化(hua)需要和合理引导农业人口有序向城镇(zhen)转(zhuan)移(yi)，国务院印(yin)发《关于进一步(bu)推进户籍制度改革的意见》，制定了(le)差异化(hua)的落(luo)户政策，全面放开(kai)建(jian)制镇(zhen)和小城市落(luo)户限制，有序放开(kai)中(zhong)等城市落(luo)户限制，合理确定大城市落(luo)户条(tiao)件(jian)，严格控制特大城市人口规模。在政策推动下，2015年户籍人口城镇(zhen)化(hua)率大幅提高。各地相继出台推进户籍制度改革的政策措施，通过(guo)降低落(luo)户条(tiao)件(jian)等吸引各类人才。伴随城镇(zhen)化(hua)不断推进和农业人口有序转(zhuan)移(yi)到城镇(zhen)，户籍人口城镇(zhen)化(hua)率与(yu)常住人口城镇(zhen)化(hua)率差距维持在18%左(zuo)右。2021年至2023年，约4000万农业转(zhuan)移(yi)人口落(luo)户城镇(zhen)。
基(ji)本(ben)公共服务均等化(hua)与(yu)户籍制度改革联动推进，在敬重农业转(zhuan)移(yi)人口意愿的基(ji)础上(shang)，通过(guo)系统改革进一步(bu)优化(hua)资源(yuan)配置(zhi)，切实(shi)保障(zhang)农业转(zhuan)移(yi)人口基(ji)本(ben)公共服务需求。为(wei)引导地方加快(kuai)农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)，2024年中(zhong)央财政下达奖(jiang)励资金400亿元，2025年安排奖(jiang)励资金420亿元，增强地方落(luo)实(shi)农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)政策的财政保障(zhang)能力(li)。基(ji)本(ben)公共服务均等化(hua)最主要的难点之一在子女教育，通过(guo)各地区各相关部门有序推进，义务教育阶(jie)段进城务工人员(yuan)随迁(qian)子女在公办学校就读或享受政府购买学位比例达97%。与(yu)此同时，推动保障(zhang)性住房供给(gei)加快(kuai)覆(fu)盖农业转(zhuan)移(yi)人口。还有一些地方通过(guo)建(jian)设集聚区等，支(zhi)持本(ben)地农业转(zhuan)移(yi)人口自愿搬(ban)迁(qian)。例如，浙(zhe)江嘉兴创新居民服务管理机制，将新居民纳入全市公共服务体系，确保符合条(tiao)件(jian)的义务教育阶(jie)段随迁(qian)子女在流(liu)入地保障(zhang)入学，公办学校就读比重不断提高，通过(guo)新建(jian)、改建(jian)、转(zhuan)化(hua)等方式加强保障(zhang)性住房供给(gei)，保障(zhang)农业转(zhuan)移(yi)人口进得(de)来、留得(de)下、住得(de)安、能成业。
农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)对经济发展的促进作用，体现在农村劳动力(li)转(zhuan)移(yi)就业的增收效应(ying)和城镇(zhen)化(hua)的集聚经济效应(ying)方面。一方面，对于就近进入县城或市区的农业转(zhuan)移(yi)人口来说(shuo)，推进其(qi)市民化(hua)有利于促进农村劳动力(li)就业和增收，推动县域城乡融合发展。推进农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)，县域具(ju)有较大潜力(li)，通过(guo)加强县城保障(zhang)性住房供给(gei)或安置(zhi)区建(jian)设，依法维护进城落(luo)户农民的土地承包权、宅(zhai)基(ji)地使用权、集体收益(yi)分配权，探索建(jian)立自愿有偿退出的办法，能提高县域城乡建(jian)设用地利用效率和劳动力(li)供给(gei)水(shui)平，在加强农村劳动力(li)就业保障(zhang)的同时，促进县域经济和城乡融合发展。另一方面，在东部地区城市和各地中(zhong)心城市等规模较大的人口迁(qian)入城市，有序推进农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)，促进基(ji)本(ben)公共服务均等化(hua)，提高城市承载力(li)和劳动力(li)、土地资源(yuan)配置(zhi)效率，将有效发挥大城市的集聚经济效应(ying)。
更大力(li)度稳定扩大就业
农业转(zhuan)移(yi)人口就业目前呈现怎样的特点？各地有哪些探索？
周立（中(zhong)国人民大学农业与(yu)农村发展学院教授(shou)、国家社科基(ji)金重大项目首席专家）：农业转(zhuan)移(yi)人口在城市既要进得(de)来，也需留得(de)下，核(he)心在于推进其(qi)就业与(yu)创业。当前农业转(zhuan)移(yi)人口的主力(li)是近3亿农民工，我国着力(li)推动农民工外出务工和就地就近就业创业，促进高质量充分就业。
农业转(zhuan)移(yi)人口就业呈现以下特点。一是农民工总量继续(xu)增加。2023年末，在城镇(zhen)居住的进城农民工12816万人。2024年，全国农民工总量29973万人，比上(shang)年增长0.7%。二(er)是在第三(san)产业中(zhong)就业的农民工比重提高。2023年从事第三(san)产业的农民工占比为(wei)53.8%，比上(shang)年提高2.1个百分点；从事第二(er)产业的占45.5%，比上(shang)年下降2.3个百分点。三(san)是外出农民工省内流(liu)动增多。2023年省内流(liu)动10907万人，跨省流(liu)动6751万人，省内流(liu)动比例增至61.8%。越来越多农民工选择(ze)在省域县域范围内就地就近就业。跨省流(liu)动减少、就地就近就业、城乡双向互动的趋势，带来了(le)县域范围内人才与(yu)资源(yuan)要素的重新集聚。四是就业灵活性提高。随着新生代农民工逐渐成为(wei)主力(li)，就业选择(ze)更注重工作的灵活性和性价比，对新业态新模式的接受度更高，这也使得(de)农民工就业发生变化(hua)，外卖、快(kuai)递等就业形态正吸纳越来越多的农民工就业。零(ling)工市场快(kuai)速发展，通过(guo)互联网和移(yi)动技术快(kuai)速匹配供需双方，实(shi)现劳动力(li)灵活分配，这也带来大量就业创业的可能性。
此外，我国针对农业转(zhuan)移(yi)人口特点，不仅为(wei)推进农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)创造条(tiao)件(jian)，也通过(guo)全面推进乡村振兴，为(wei)农民工返乡就业创业提供平台。近年来，农村交通条(tiao)件(jian)、生活环境不断改善，农村的良好生态、慢(man)节奏生活、低生活成本(ben)等因素，吸引越来越多农民工、青(qing)年学生、城市白领等返乡创业，催生出新业态、新模式、新场景(jing)，带动当地劳动力(li)就业。根据(ju)有关部门统计，目前全国各类返乡入乡创业人员(yuan)超过(guo)1200万人。
随着农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)的不断推进，农民工也面临职业技能不足(zu)、工作稳定性较差、社会保障(zhang)水(shui)平偏低等问题。近年来，各地推动有效市场与(yu)有为(wei)政府更好结合，配置(zhi)发展资源(yuan)，整合生产要素，以更大力(li)度稳定扩大就业。
一方面，强化(hua)农民工等重点群体就业支(zhi)持。培育壮大创新创业人才队伍，为(wei)创新创业提供金融支(zhi)持，以创业带动就业。例如，2024年深圳全年发放各类就业补贴6.84亿元，规范建(jian)设零(ling)工市场74家、就业驿站80个。福(fu)建(jian)泉州永春(chun)县通过(guo)精准引才、育才、聚才，推动产业链与(yu)人才链深度融合，以返乡人才创新创业带动当地就业，实(shi)现特色(se)支(zhi)柱产业蓬勃发展。此外，还有一些中(zhong)小银行机构发放创业贷(dai)款，简化(hua)贷(dai)款资料和经办环节，为(wei)众多创业者提供资金支(zhi)持，创造更多就业岗位。
另一方面，以“小县大城”等具(ju)体实(shi)践拓展农业转(zhuan)移(yi)人口就业创业空(kong)间。引导劳动力(li)向县域流(liu)动，这为(wei)县域主导产业提供了(le)丰富的劳动力(li)资源(yuan)，由此促进加工制造业等产业发展。随着就近就业的农村劳动力(li)不断流(liu)入，实(shi)现了(le)人口和生产要素高度集聚。通过(guo)全面推进乡村振兴和促进城乡融合发展，一些地方在实(shi)践中(zhong)推动形成“小县大城”发展模式。以福(fu)建(jian)泉州德化(hua)县为(wei)例，为(wei)拓展就业创业空(kong)间，德化(hua)以做强陶瓷产业为(wei)抓手，逐步(bu)完善县域公共服务，吸引各路(lu)人才围绕陶瓷产业就业创业，人随业走(zou)，县随业兴，以产兴城，实(shi)现了(le)从落(luo)后小县到“小县大城”再到“小县名城”的转(zhuan)变。产业“大集中(zhong)”，带来人口“大转(zhuan)移(yi)”。1978年以来，德化(hua)县城区常住人口不断增加，常住人口城镇(zhen)化(hua)率已超79%。产业升(sheng)级发展倒逼了(le)住房、教育、医疗和公共交通服务的不断完善，当地通过(guo)实(shi)施进城务工人员(yuan)安居工程等，让农民工进城有业可就、有房可住。
夯实(shi)制度保障(zhang)促进转(zhuan)移(yi)落(luo)户
推进农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)，各地在户籍、住房和教育等方面进行了(le)哪些改革和实(shi)践？
邢伟（国家发展改革委社会发展研究所研究员(yuan)）：《中(zhong)共中(zhong)央关于进一步(bu)全面深化(hua)改革、推进中(zhong)国式现代化(hua)的决定》提出，加快(kuai)农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)。夯实(shi)制度保障(zhang)是扎实(shi)推进农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)的关键(jian)。只有为(wei)农业转(zhuan)移(yi)人口提供预期稳定、公平可及(ji)、有力(li)有效的制度保障(zhang)，农业转(zhuan)移(yi)人口才会愿进城、能进城，才能留得(de)住、融得(de)进，市民化(hua)的质量和效率才会得(de)到全面提升(sheng)。
户籍制度改革是科学有序推进农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)制度保障(zhang)的基(ji)础和前提。当前，仍有部分市民权益(yi)和公共服务的享有与(yu)户籍挂钩(gou)，非户籍常住人口仍面临无法享有或有条(tiao)件(jian)享有同等权益(yi)保障(zhang)和基(ji)本(ben)公共服务的困境，影响了(le)农业转(zhuan)移(yi)人口市民化(hua)和基(ji)本(ben)公共服务均等化(hua)的顺(shun)利实(shi)现。我国持续(xu)深化(hua)户籍制度改革，推动农业转(zhuan)移(yi)人口享有同迁(qian)入地户籍人口同等权利。2024年国务院印(yin)发的《深入实(shi)施以人为(wei)本(ben)的新型城镇(zhen)化(hua)战略五年行动计划》明确提出，全面落(luo)实(shi)城区常住人口300万以下城市取(qu)消落(luo)户限制要求，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落(luo)户条(tiao)件(jian)。
近年来，户籍制度改革全面推开(kai)。全国大多数城市全面放宽落(luo)户条(tiao)件(jian)，并推行以经常居住地登记户口制度。从中(zhong)小城市到大城市，再到特大超大城市，因地制宜制定具(ju)体落(luo)户办法。大多数中(zhong)小城市落(luo)户接近于零(ling)门槛。部分超大特大城市对学历、工作年限、居住年限等硬性条(tiao)件(jian)进行适当放宽，实(shi)施更加人性化(hua)的迁(qian)户政策。成都、东莞(guan)、合肥等一批大城市进一步(bu)放开(kai)放宽迁(qian)移(yi)限制，越来越多农业转(zhuan)移(yi)人口举(ju)家进城落(luo)户。广州取(qu)消原来需要的本(ben)科学历，凭(ping)借职称也可入户，减少社保缴纳时限。深圳人才引进迁(qian)户条(tiao)件(jian)兼顾学历型人才、专业技术人才和技能人才等。2023年末，深圳常住户籍人口增至606.14万人。
积分落(luo)户加快(kuai)推进。超大特大城市不断优化(hua)积分落(luo)户规则，降低落(luo)户条(tiao)件(jian)，增加落(luo)户名额，简化(hua)落(luo)户流(liu)程。上(shang)海等超大城市逐步(bu)调整积分落(luo)户政策，畅通普通劳动者落(luo)户渠道(dao)。上(shang)海制定差异化(hua)的人口导入和人才引进政策，完善居住证积分和落(luo)户政策，加大新城对紧缺(que)急需人才等的引进力(li)度。杭州进一步(bu)完善积分落(luo)户政策，确保社保缴纳年限和连续(xu)居住年限分数占主要比例，将积分落(luo)户从一年申(shen)请一次改为(wei)一个季度申(shen)请一次，已在市区落(luo)实(shi)就业单(dan)位的35周岁以下普通高校大专学历毕业生可在市区办理落(luo)户。下一步(bu)，相关部门将进一步(bu)完善城区常住人口500以上(shang)超大特大城市积分落(luo)户政策，更好地促进农业转(zhuan)移(yi)人口进城落(luo)户。
住房和教育是外来人口在城市生活中(zhong)最看重、最关心的两大领域，也是各地推动政策改革创新的着力(li)点和突破口。住房方面，各地纷纷出台相关政策办法，给(gei)予相应(ying)的制度保障(zhang)。浙(zhe)江省引导保障(zhang)性租赁住房多主体投资、多渠道(dao)供给(gei)，有效解(jie)决新市民等住房困难。积极培育发展住房租赁市场，采取(qu)租赁补贴等措施，支(zhi)持通过(guo)市场化(hua)方式满足(zu)农业转(zhuan)移(yi)人口住房需求。江苏省推动稳定就业的农业转(zhuan)移(yi)人口纳入城市住房保障(zhang)范围，鼓励人口净流(liu)入城市通过(guo)收购、转(zhuan)化(hua)用途、盘活闲置(zhi)存(cun)量等方式扩大保障(zhang)性住房供给(gei)。教育方面，全面落(luo)实(shi)“两为(wei)主、两纳入、以居住证为(wei)主要依据(ju)”的随迁(qian)子女入学政策，保障(zhang)随迁(qian)子女平等接受义务教育。广东省将农业转(zhuan)移(yi)人口随迁(qian)子女义务教育纳入公共财政保障(zhang)范围，符合条(tiao)件(jian)的可以在广东参加高考；东莞(guan)等地通过(guo)实(shi)施积分入读公办学校、补贴民办学位政策，解(jie)决随迁(qian)子女义务教育问题，扩大教育受惠(hui)面。
基(ji)本(ben)公共服务可及(ji)性和均等化(hua)程度显著提升(sheng)。推动常住地提供基(ji)本(ben)公共服务制度建(jian)设明显加快(kuai)，各省（区、市）制定并实(shi)施基(ji)本(ben)公共服务标准，并将农业转(zhuan)移(yi)人口纳入覆(fu)盖范围，稳步(bu)实(shi)现基(ji)本(ben)公共服务由常住地供给(gei)、覆(fu)盖全部常住人口。总体来看，农业转(zhuan)移(yi)人口在大多数基(ji)本(ben)公共服务方面已基(ji)本(ben)与(yu)户籍人口享有同等待遇(yu)。部分地区为(wei)更好推动基(ji)本(ben)公共服务均等化(hua)，在自身财力(li)测算的基(ji)础上(shang)，积极探索、大胆突破，为(wei)农业转(zhuan)移(yi)人口提供覆(fu)盖范围更广、服务内容更多、标准水(shui)平更高的基(ji)本(ben)公共服务。福(fu)建(jian)晋江为(wei)随迁(qian)子女免费提供普通高中(zhong)教育。安徽芜湖、四川眉山等地支(zhi)持农业转(zhuan)移(yi)人口缴存(cun)住房公积金，可在购房时申(shen)请住房公积金贷(dai)款等。 （本(ben)文来源(yuan)：经济日报）