川普的支撑(chi)者认为，这些项目与美国国家(jia)利益无关(guan)，甚至可能在一(yi)些敏感地区(qu)引发争议(yi)，让(rang)美国民众面临新的风险。此外，国务院和USAID员工在政(zheng)治(zhi)捐款上(shang)高度倾向民主党，这进(jin)一(yi)步加剧了(le)川普支撑(chi)者的怀疑(yi)，即国务院所推动的多元化议(yi)程是一(yi)种在全(quan)球范围内针对川普理念(nian)的“阴谋”。

其二(er)，国务院被视为是美国“深(shen)层(ceng)政(zheng)府”（Deep State）的主要代(dai)表。所谓“深(shen)层(ceng)政(zheng)府”，指的是美国国内不受民选官员直接控制、通过政(zheng)策制定和外部游说影响(xiang)政(zheng)府的官僚机构(gou)和智库网络。川普长期将“深(shen)层(ceng)政(zheng)府”视为其执政(zheng)的主要障碍，也有意炒作这一(yi)议(yi)题(ti)，煽动底层(ceng)民众和上(shang)层(ceng)精英的对立。国务院被认为是这一(yi)隐形权力的核心代(dai)表。川普认为，国务院的许多政(zheng)策受到华盛顿智库、跨国企业和非政(zheng)府组织的过度影响(xiang)，USAID也与诸多美国智库以及外国游说团体关(guan)系密切。川普及其支撑(chi)者指出，国务院和USAID的一(yi)些项目间接支撑(chi)了(le)哈马斯、伊斯兰极端势力等“美国敌人”。这些项目被川普政(zheng)府放大为国务院受到“深(shen)层(ceng)政(zheng)府”操控的证据。

其三，国务院被视为是经费浪费的“众矢之的”。马斯克领(ling)导的“政(zheng)府效率(lu)部”将国务院及其附属(shu)机构(gou)作为重要审查目标，也发现一(yi)些所谓低效和浪费的项目。这些项目包(bao)括USAID向伊拉(la)克的“新芝麻街节目”拨款2000万美金，旨在通过教育娱乐推广多元化理念(nian)，被批评为不切实际；向乌干达和牙买(mai)加的LGBTQ倡导项目分别(bie)拨款550万美金和150万美金，项目效果存疑(yi)。此外，USAID部分人道主义援助项目被指行政(zheng)开支过高，多数资金被用于管理和咨询，养肥了(le)外包(bao)商和咨询机构(gou)，未发挥援助效果。裁(cai)减这些项目为川普提(ti)供(gong)了(le)展示“精简政(zheng)府”政(zheng)绩的机会。

美国国务院例外论(lun)的终结

川普针对美国国务院的“断臂(bi)式(shi)改革”不仅冲击国务院职能，更标志着战(zhan)后美国国务院“例外时代(dai)”的终结。

作为战(zhan)后国际秩序的“设计师”，国务院奠定了(le)美国霸权的基础。国务院作为外交政(zheng)策的主要实行机构(gou)，通过多边机制、价(jia)值观推广和盟友协调(diao)，塑(su)造了(le)美国全(quan)球领(ling)导地位。国务院深(shen)度参(can)与美国构(gou)建以联合国、布雷顿森林体系和北约为基础的全(quan)球框架，是所谓“自由国际秩序”的主要设计者和实行者。

马歇尔计划是国务院塑(su)造美国全(quan)球战(zhan)略的巅峰体现。1948年至1952年，时任国务卿(qing)马歇尔主导的该计划向西欧提(ti)供(gong)超过100亿美金援助，协助欧洲(zhou)重建。在国务院资深(shen)外交官乔治(zhi)·凯南等人的深(shen)度运筹下，该计划不仅恢复西欧经济，还将盟友绑定在美国的地缘政(zheng)治(zhi)轨道上(shang)，塑(su)造了(le)对苏冷战(zhan)的战(zhan)略基础。

1949年，北大西洋公约组织（NATO）成立进(jin)一(yi)步巩固了(le)美国的军(jun)事霸权。国务卿(qing)艾奇逊是北约的主要设计者，他说服欧洲(zhou)盟友接受这一(yi)联盟。北约象征美国对西欧安全(quan)的承诺(nuo)，奠定了(le)战(zhan)后军(jun)事秩序的基础。这些措施使美国从孤立主义转向全(quan)球领(ling)导。

冷战(zhan)期间，国务院的职能和规模迅(xun)速扩张，以应对与苏联的全(quan)球竞(jing)争。国务院推动美国国际开发署（USAID）成立，负责管理对外援助，美国使领(ling)馆数量、外交人员规模和预算(suan)规模都稳步上(shang)升，国务院逐渐成为联邦政(zheng)府中最为庞大的部门(men)之一(yi)。

冷战(zhan)结束后，国务院职能进(jin)一(yi)步扩展。上(shang)世纪90年代(dai)，克林顿政(zheng)府将“民主推广”作为外交核心，国务院通过资助非政(zheng)府组织和选举监督，扩大在东欧和中亚的影响(xiang)力。新世纪以来，国务院协调(diao)对阿富汗和伊拉(la)克的重建援助，总额超600亿美金，涉及基础设施、教育和治(zhi)理改革。这些行动显示国务院从传(chuan)统外交扩展到基于价(jia)值观的“国家(jia)改造”，涵盖人权、反恐和气候变(bian)化等领(ling)域(yu)。

因其在维护(hu)美国霸权中的不可替代(dai)性(xing)，国务院成为美国历史上(shang)多次政(zheng)府改革和预算(suan)削减的“例外对象”。相比之下，美国情(qing)报机构(gou)、美国军(jun)方更容易成为改革靶子。尼克松政(zheng)府时期，中情(qing)局遭遇大规模裁(cai)员和预算(suan)削减，超过1500名雇员被解职，大量涉外职能被取消。与之相对，国务院预算(suan)和职能未受影响(xiang)，甚至有所增加。克林顿政(zheng)府时期，国防部和情(qing)报机构(gou)成为“政(zheng)府精简”的重点(dian)目标，国务院则继续享受扩张红利。

川普和马斯克打破了(le)这一(yi)传(chuan)统。在川普的政(zheng)府改革中，国务院的次序从最优先变(bian)为了(le)最“劣后”，其预算(suan)面临断崖式(shi)的削减。受此影响(xiang)，国务院自然难以维持(chi)现有的职能和定位，将面临“推倒重来”程度的调(diao)整和变(bian)化。

倒退还是进(jin)化，国务院走到十字路口

美国媒体称(cheng)此次国务院重组是美国外交系统数十年来最大的变(bian)革。目前实施的是国务院重组计划的第(di)一(yi)阶段，未来不排除国务院的预算(suan)和规模进(jin)一(yi)步被削减的可能性(xing)，美国的海外使领(ling)馆也有可能如美国媒体此前爆料(liao)的那样(yang)，被大批关(guan)闭。

在此背景下，美国国务院面临一(yi)个艰难的选择。一(yi)条道路是就此摆烂，其职能重新退回到二(er)战(zhan)前的初始状态，成为一(yi)个服务和联络机构(gou)。另一(yi)条道路是减员增效，运用新技术提(ti)升效率(lu)，更加聚焦于经济、安全(quan)领(ling)域(yu)，实现所谓的现代(dai)化转型。从国务院当前趋势看，走向后一(yi)条道路的可能性(xing)更高。

近年来，国务院成为运用新一(yi)代(dai)人工智能技术最为积(ji)极的美国政(zheng)府部门(men)之一(yi)。据国务院人员披露，该部门(men)已将人工智能引入信息收集、整理、文件翻译等领(ling)域(yu)，部分替代(dai)了(le)人力工作。借助这些新技术，国务院有可能在雇员显著(zhu)减少的情(qing)况(kuang)下维持(chi)住“基本面”，继续作为美国对外战(zhan)略中的主要触角。

同(tong)时，经费和人员削减必然对美国在国际多边机制、全(quan)球治(zhi)理等领(ling)域(yu)的能力有所影响(xiang)。相对于一(yi)般外交工作，这些领(ling)域(yu)更需要专业性(xing)技术支撑(chi)，更需要持(chi)续性(xing)的投入。在缺少资金的情(qing)况(kuang)下，美国国务院难以继续通过外包(bao)和外部智力支撑(chi)的方式(shi)引导多边机制和全(quan)球治(zhi)理的议(yi)程。

此外，美国国务院还可能将一(yi)些对他国实施“影响(xiang)力”、试图影响(xiang)他国政(zheng)局的职能转交给美国军(jun)事和情(qing)报部门(men)。这意味着美国在这些领(ling)域(yu)的政(zheng)府内部分工将退回到冷战(zhan)初期的状态，即由军(jun)事安全(quan)部门(men)主要负责。这种变(bian)化可能带来一(yi)些意料(liao)之外的结果。国务院在进(jin)行此类“民主推进(jin)”中一(yi)般会兼(jian)顾与对象国的外交关(guan)系，但军(jun)事安全(quan)部门(men)则顾虑更少，更倾向于采(cai)取高风险高回报的策略。这可能将给全(quan)球安全(quan)带来新的不稳定因素。

（李(li)峥，中国现代(dai)国际关(guan)系研究(jiu)院全(quan)球安全(quan)治(zhi)理研究(jiu)中心实行主任、美国研究(jiu)所副研究(jiu)员）