红网时刻资讯记者 吴(wu)公然 长沙报道
3月1日，备受社会关注(zhu)和(he)期待(dai)的《湖南省(sheng)秸(jie)秆综合利用若(ruo)干规定》（以(yi)下简称《若(ruo)干规定》）正(zheng)式施行(xing)，受到即将赴京履(lu)职的在湘全国人大代表的热议(yi)。
《若(ruo)干规定》是全国首(shou)部规范秸(jie)秆综合利用的省(sheng)级地方性法规，于1月8日经湖南省(sheng)十四届人大常委会第(di)十四次(ci)会议(yi)通过(guo)并公布。
1月8日，湖南省(sheng)十四届人大常委会第(di)十四次(ci)会议(yi)表决通过(guo)了《湖南省(sheng)秸(jie)秆综合利用若(ruo)干规定》。王(wang)美华 摄
记者注(zhu)意到，2月23日发布的中央一号(hao)文件《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见(jian)》提(ti)出，支撑秸(jie)秆综合利用，精准划定禁烧范围，依法依规落实禁烧管控要求(qiu)。
中央一号(hao)文件有关秸(jie)秆综合利用的表述，正(zheng)是《若(ruo)干规定》中的核心条文。比如，《若(ruo)干规定》明确了秸(jie)秆综合利用的五种主要方式（肥料化、饲料化、基料化、原料化和(he)能源化）；规定秸(jie)秆可以(yi)进行(xing)露天(tian)焚烧，但限定了区域……
不少在湘全国人大代表认为(wei)，全文仅10条、共1640字的《若(ruo)干规定》，从法治(zhi)层面解决秸(jie)秆综合利用支撑政策不足和(he)焚烧管理“一禁了之”的问(wen)题。
立法之初的“三大挑战”
2024年立法之初，环顾全国，还没有一部有关秸(jie)秆综合利用的省(sheng)级地方性法规。实际上，通过(guo)立法来保障秸(jie)秆综合利用，规范秸(jie)秆露天(tian)焚烧问(wen)题，早已成为(wei)基层的渴盼。
“因(yin)地制宜(yi)推进秸(jie)秆综合利用，对(dui)于提(ti)升(sheng)耕地质量，改善农业农村生态环境，加快农业绿色低碳发展，巩固拓展脱贫攻(gong)坚成果，促进农民增收、农业增效具有重大意义。”在去年全国两会上，全国人大代表、临(lin)澧县四新岗镇白云(yun)村油菜种植户沈昌健就(jiu)加强(qiang)秸(jie)秆综合利用提(ti)了建议(yi)。
然而，针对(dui)秸(jie)秆综合利用立法，不是一件容易的事。
湖南省(sheng)人大农业与农村委员会办公室主任鲁宝先容，当时，秸(jie)秆综合利用立法面临(lin)三大挑战：一是在秸(jie)秆处(chu)理上，表达诉求(qiu)的群体多，社会关注(zhu)度高，属于一点(dian)即燃的敏(min)感(gan)话(hua)题；二(er)是有关秸(jie)秆露天(tian)焚烧的监管涉及多个(ge)部门，容易出现部门间的扯(che)皮；三是秸(jie)秆综合利用成本高、技术难度大，农民参与意愿(yuan)不高。
关于秸(jie)秆综合利用的省(sheng)级立法，尽管挑战大，也没有其他省(sheng)干过(guo)这事，但并不代表湖南就(jiu)不能干。
此时，湖南通过(guo)不断探索，“小快灵”立法工作取(qu)得了突破，2023年新制定通过(guo)的法规中，省(sheng)本级“小快灵”立法项目占比超过(guo)70%、市州占比近80%。
比如，通过(guo)“小快灵”立法方式制定《湖南省(sheng)重污染天(tian)气防治(zhi)若(ruo)干规定》，明确污染成因(yin)分析、日常减排、主要污染源治(zhi)理等法定要求(qiu)，在全国尚(shang)属首(shou)例。
有没有可能通过(guo)“小快灵”方式对(dui)秸(jie)秆问(wen)题进行(xing)立法？
探索拉开帷幕(mu)。2024年3月，这个(ge)本没有纳入省(sheng)人大常委会五年立法规划中的立法项目，临(lin)时加进了当年的立法计划中，一部开全国先河的地方性法规正(zheng)式进入孕育阶段。
立法调研组在吉(ji)林调研。
摸着石头过(guo)河
对(dui)于秸(jie)秆焚烧，是禁止还是放开？秸(jie)秆如何利用？这是此次(ci)立法面临(lin)的核心问(wen)题。
针对(dui)这个(ge)问(wen)题，沈昌健认为(wei)，秸(jie)秆焚烧不能一“禁”了之、一“罚”了之。如果对(dui)水稻秸(jie)秆不进行(xing)有效处(chu)理就(jiu)直(zhi)接种植油菜，势必导致油菜苗成活率低，病虫害(hai)多，农民得不偿失，严重影(ying)响农民种田的积极性。
当时，由省(sheng)人大农委、省(sheng)农业农村厅、省(sheng)司法厅等部门和(he)有关专家组成的立法调研组，在省(sheng)内外进行(xing)了广泛(fan)调研，摸着石头过(guo)河。
调研组从抖音上看到吉(ji)林省(sheng)放开了露天(tian)烧秸(jie)秆，结果到了才知道，吉(ji)林全域禁烧。但这次(ci)吉(ji)林之行(xing)有另外一个(ge)收获，只要方法对(dui)头，其实群众对(dui)秸(jie)秆利用并不抵触。
吉(ji)林省(sheng)四平市梨(li)树(shu)镇夏家村种粮大户邵亮亮利用机械化作业，将秸(jie)秆用于喂牛喂羊，制作肥料，带动村民对(dui)秸(jie)秆利用认识的提(ti)高，自觉(jue)配合大户开展秸(jie)秆综合利用。
“秸(jie)秆综合利用是一体两面，利用搞得好，无序露天(tian)焚烧自然就(jiu)会减少。”参与调研的省(sheng)农业农村厅农业资源保护与利用处(chu)副处(chu)长李维峰说。
全国人大代表、慈利县芬芳种养(yang)专业合作社负责人宁芬芳说，目前秸(jie)秆离田收集难、利用难也是现实。比如，将秸(jie)秆打捆从田里运出去的成本，很难从秸(jie)秆利用中收回来。如果直(zhi)接粉碎还田，收割机还得加装一个(ge)几万元的装置，作业时会增加油耗，这都是挡在秸(jie)秆利用前的拦路虎。
调研组在安(an)徽调研了秸(jie)秆利用。
安(an)徽创建“县有规模化利用企业、乡镇有标准化收储中心、村有固定收储站点(dian)、组有专业化收集队伍”的“四级”秸(jie)秆收储运体系，探索“核心技术—领(ling)军(jun)企业—产业链条—产业集群”的发展模式，将秸(jie)秆做成衣服、杯子、篮子、托盘等产品，让调研组大开眼界(jie)，深受启发。
立法调研组在安(an)徽调研。
“禁”改“限”的湖南创新
一圈调研下来，调研组发现，由于秸(jie)秆涉及环境保护和(he)公共安(an)全，外省(sheng)几乎(hu)都是禁烧秸(jie)秆。
湖南这次(ci)立法，是不是也该(gai)禁？这个(ge)问(wen)题成了压在立法工编辑心中的一块(kuai)石头。
对(dui)于秸(jie)秆焚烧污染环境，有立法工编辑表达了不同(tong)意见(jian)：过(guo)度强(qiang)调秸(jie)秆焚烧对(dui)环境的危害(hai)，将秸(jie)秆焚烧视为(wei)大气污染的罪魁祸首(shou)过(guo)于片(pian)面。
与此同(tong)时，调研组发现，秸(jie)秆禁烧的“一刀(dao)切”政策在实施过(guo)程中，效果并不理想。
宁芬芳说，由于目前还没有成熟的秸(jie)秆高值化利用模式，同(tong)时出于烧制农家肥、缓解田间病虫害(hai)、提(ti)高耕地质量的需要，很多农户选择(ze)了低成本的露天(tian)焚烧方式。在禁烧政策下，很多地方出现了“干部盼下雨，农民等天(tian)黑”的现象。
民众有所呼，立法有所应。
《若(ruo)干规定》起草人之一，省(sheng)农业农村厅政策法规处(chu)处(chu)长聂建刚说，我(wo)们在立法中把(ba)秸(jie)秆综合利用和(he)露天(tian)焚烧管理结合起来进行(xing)制度设计，将秸(jie)秆焚烧由“禁”改“限”，同(tong)时明晰部门职责，赋(fu)予乡镇执法权惩(cheng)治(zhi)违法行(xing)为(wei)，解决“乡镇看得见(jian)管不着，县里管得着看不见(jian)”的难题。
记者获悉，作为(wei)《若(ruo)干规定》的配套政策，《湖南省(sheng)关于支撑秸(jie)秆综合利用的若(ruo)干措施（2025-2027年）》即将出炉，重点(dian)谋划和(he)布局一批秸(jie)秆综合利用重点(dian)县，配套出台信贷、税收、用电、用地等方面的支撑政策和(he)资金奖补办法，重点(dian)支撑从“收、储、用、技、导、宣”六个(ge)方面抓好秸(jie)秆综合利用。
全国人大代表、湖南师范大学法学院教(jiao)授肖(xiao)北庚认为(wei)，《若(ruo)干规定》突破了秸(jie)秆禁烧“一刀(dao)切”铁律，将“禁止焚烧”简单的“堵”转变为(wei)划定禁烧区和(he)限烧区进行(xing)分类(lei)管理的“疏”，以(yi)创新的管理思路和(he)务实的举措，探索出符(fu)合地方实际的治(zhi)理路径。
“《若(ruo)干规定》既回应社会的关切，又体现了尊(zun)重客观规律的基本要求(qiu)，是一部让人民群众的合法权益得到确认、保障、实现的地方立法。”全国人大代表、绥宁县河口苗族乡杨家寨村村民胡美娥说。