【文/桂华(hua)】
一
2023年暑假我(wo)们组织调研(yan)，有一组在J市，调查(cha)发现，当(dang)地一个乡镇的(de)财政收入达十多亿元，乡镇在岗在编人员达数百人，村一级每年支出也(ye)高达数百万(wan)元。J市的(de)村级治理已(yi)经(jing)高度(du)行政化，村庄内生事务和(he)矛盾不多，大量(liang)的(de)基层工作(zuo)是(shi)完成自上而下的(de)任务下达，少数的(de)内生矛盾也(ye)可由高度(du)密(mi)度(du)、正规化的(de)乡村组织去解决。
与(yu)之形成鲜明对比的(de)是(shi)中西部地区的(de)乡村治理，我(wo)们调查(cha)的(de)中西部省份的(de)G县(xian)，全县(xian)30多万(wan)人口，本级财政预算收入不到2亿元，乡镇除人员工资外，只有少量(liang)的(de)办公经(jing)费(fei)拨付。最大的(de)城关镇，管辖6万(wan)人口，30多个村，每年可灵活支配的(de)经(jing)费(fei)为85万(wan)元，还抵不上J市一个村的(de)开支。
G县(xian)村一级转移支付为每个村10万(wan)元，包括日(ri)常(chang)办公经(jing)费(fei)和(he)村干部工资。上一届推(tui)行村书记主任“一肩挑”，村主职的(de)工资提到了3000元，扣掉绩效，每个月到手(shou)2400元，而之前村书记、村主任工资每个月不到2000元。其他副职干部的(de)工资由村里自行决定，很多村的(de)副职干部是(shi)200元一个月。副职干部工资低，所以很少负责日(ri)常(chang)工作(zuo)，村里的(de)日(ri)常(chang)工作(zuo)主要由村书记和(he)聘用的(de)村文书承担(dan)。一些村的(de)村文书负责村里的(de)日(ri)常(chang)值班，一些文字和(he)报表工作(zuo)也(ye)由文书完成，有些村将文书工资提到每个月1000多元。
近年来，村里的(de)工作(zuo)越来越多，上级要求也(ye)越来越高，“一肩挑”的(de)村书记逐渐(jian)变成了全职干部。每个月3000元的(de)工资，尽管已(yi)经(jing)是(shi)政府咬紧牙关才(cai)能(neng)支付的(de)最高水平，但是(shi)却无法达到让村书记全脱产的(de)标准，在职村书记都觉得工资收入太低。
需要说(shuo)明的(de)是(shi)，村书记每个月3000元的(de)工资，也(ye)是(shi)包含在这10万(wan)元的(de)村级转移支付中。政府担(dan)心转移支付到村后，村书记的(de)工资无法保障，就提前将每月3000元扣除后，再将余(yu)下的(de)财政转移支付拨到村级账户中。
资料图：新华(hua)社
G县(xian)的(de)村一级下面还保留了小组长，多数由中老年人担(dan)任，小组长一年500元的(de)工资，由小组的(de)集体收入支付，或是(shi)让其无偿承包一两亩小组的(de)机动地折抵。小组长负责一些上传下达工作(zuo)，还承担(dan)小组内红白事的(de)主持工作(zuo)。
比较(jiao)来看，J市的(de)农(nong)村实质(zhi)事务并(bing)不比G县(xian)的(de)多，然(ran)而从治理成本上看，J市乡村治理的(de)成本却是(shi)G县(xian)的(de)几(ji)十甚(shen)至(zhi)上百倍。J市的(de)基层组织已(yi)经(jing)行政化、正规化，用行政化、正规化的(de)基层组织来应对农(nong)村事务，不仅十分笨拙(zhuo)，而且基层组织本身也(ye)会产生大量(liang)的(de)次(ci)生工作(zuo)。
比如，J市的(de)每一级组织运行都投入大量(liang)工作(zuo)经(jing)费(fei)，为了体现工作(zuo)成绩，每一级组织都要搞大量(liang)的(de)创建(jian)工作(zuo)，每一级都提出高标准的(de)工作(zuo)要求，层层加码，基层为了应付这些层层加码，则必须(xu)投入更多的(de)资源，造成组织不断地自我(wo)膨胀。
G县(xian)由于没有资源投入，乡村工作(zuo)则保持简约状态，对于必须(xu)完成的(de)硬性(xing)任务之外的(de)工作(zuo)，基层采取能(neng)应付就应付过去的(de)工作(zuo)态度(du)，对于非必要的(de)工作(zuo)绝对不投入精力，应付便是(shi)真的(de)在应付。
二
当(dang)前农(nong)村真正重要的(de)工作(zuo)主要包括生产生活上的(de)基本公共品供给，如通村公路硬化后的(de)维护、水利设施维护、机耕道维修、垃圾清运、新农(nong)保新农(nong)合收取等(deng)。在这些基本工作(zuo)完成之后，东部地区与(yu)中西部地区的(de)差(cha)异在于，东部地区不仅要完成基本公共服务的(de)供给，而且还制造出大量(liang)的(de)创新创建(jian)工作(zuo)，陷入形式主义。
东部地区在基本任务外出之外，还主动制造出形式主义，前提是(shi)东部地区具备这样的(de)财政条件。
在取消农(nong)业税(shui)之后的(de)很长一段时(shi)期，中西部地区的(de)乡村治理都保持着(zhe)消极形态，乡村做多少事情和(he)做哪些事情，主要取决于上级转移支付的(de)多少。站在上级来看，中西部地区的(de)乡村两级因为财力不足、能(neng)力不足，国家也(ye)只是(shi)从基本生产生活秩序维护上提要求，使得中西部地区的(de)基层不激(ji)进。
近年来，国家治理下乡改变了这一点，让中西部地区基层治理的(de)自主空间越来越小，挤压了基层主体性(xing)。这一趋势包括几(ji)个方面：
一是(shi)扶贫工作(zuo)带来的(de)基层治理精细化。中西部地区是(shi)扶贫攻坚(jian)的(de)重点，扶贫政策涉及多个条线，贫困人口也(ye)多种(zhong)多样，除了两不愁三保障，还有产业发展等(deng)各种(zhong)要求，实施精准扶贫的(de)前提是(shi)对农(nong)村状况进行精准识别。广大中西部地区面临(lin)着(zhe)被(bei)精细统计和(he)精准识别的(de)问题，国家投入大量(liang)精力来确保政策的(de)精准化实行。随着(zhe)扶贫工作(zuo)的(de)结束，扶贫过程中形成的(de)精细化工作(zuo)要求已(yi)经(jing)成为基层工作(zuo)的(de)基本标准，国家试图通过各种(zhong)各样的(de)细致标准来提高政策实行效率和(he)约束基层干部的(de)行为。
二是(shi)国家资源下乡带来的(de)制度(du)规范下乡。中西部的(de)公共服务供给主要依(yi)靠自上而下的(de)财政转移支付，且以中央和(he)省市以上的(de)转移支付为主。每一笔资源下乡都伴随着(zhe)过程监(jian)管、程序控制和(he)目标考核，资源下乡使得基层工作(zuo)被(bei)纳入到自上而下的(de)规范管理过程中。