【文/桂华】
一
2023年暑(shu)假大家组织(zhi)调研，有一组在J市，调查发现(xian)，当地(di)一个乡镇的财政收入达十多亿元，乡镇在岗在编人员达数百人，村一级每(mei)年支出也高达数百万元。J市的村级治理已经高度行(xing)政化，村庄(zhuang)内生事(shi)务和矛盾(dun)不多，大量的基层工作是完成自上(shang)而下的任务下达，少数的内生矛盾(dun)也可由高度密度、正规化的乡村组织(zhi)去解决。
与之形成鲜明对比(bi)的是中西部地(di)区的乡村治理，大家调查的中西部省份的G县，全县30多万人口，本级财政预算收入不到2亿元，乡镇除人员工资(zi)外，只有少量的办公经费拨付。最大的城关镇，管(guan)辖6万人口，30多个村，每(mei)年可灵活支配的经费为85万元，还抵(di)不上(shang)J市一个村的开支。
G县村一级转移支付为每(mei)个村10万元，包括日常办公经费和村干部工资(zi)。上(shang)一届推(tui)行(xing)村书记主任“一肩挑”，村主职(zhi)的工资(zi)提到了3000元，扣(kou)掉绩效，每(mei)个月到手2400元，而之前村书记、村主任工资(zi)每(mei)个月不到2000元。其他(ta)副职(zhi)干部的工资(zi)由村里自行(xing)决定，很多村的副职(zhi)干部是200元一个月。副职(zhi)干部工资(zi)低，所以很少负责日常工作，村里的日常工作主要由村书记和聘用的村文书承担。一些村的村文书负责村里的日常值(zhi)班，一些文字和报表工作也由文书完成，有些村将文书工资(zi)提到每(mei)个月1000多元。
近年来，村里的工作越来越多，上(shang)级要求也越来越高，“一肩挑”的村书记逐渐变成了全职(zhi)干部。每(mei)个月3000元的工资(zi)，尽管(guan)已经是政府(fu)咬紧(jin)牙关才能支付的最高水(shui)平，但是却无法达到让村书记全脱产的标准，在职(zhi)村书记都觉得(de)工资(zi)收入太低。
需要说明的是，村书记每(mei)个月3000元的工资(zi)，也是包含在这10万元的村级转移支付中。政府(fu)担心转移支付到村后，村书记的工资(zi)无法保障，就提前将每(mei)月3000元扣(kou)除后，再将余下的财政转移支付拨到村级账户中。
资(zi)料图：新(xin)华社
G县的村一级下面还保留(liu)了小组长(chang)，多数由中老年人担任，小组长(chang)一年500元的工资(zi)，由小组的集体收入支付，或是让其无偿承包一两亩小组的机动地(di)折抵(di)。小组长(chang)负责一些上(shang)传下达工作，还承担小组内红白事(shi)的主持工作。
比(bi)较来看，J市的农村实质事(shi)务并不比(bi)G县的多，然(ran)而从(cong)治理成本上(shang)看，J市乡村治理的成本却是G县的几十甚(shen)至上(shang)百倍。J市的基层组织(zhi)已经行(xing)政化、正规化，用行(xing)政化、正规化的基层组织(zhi)来应对农村事(shi)务，不仅十分笨拙，而且基层组织(zhi)本身也会产生大量的次生工作。
比(bi)如，J市的每(mei)一级组织(zhi)运行(xing)都投入大量工作经费，为了体现(xian)工作成绩，每(mei)一级组织(zhi)都要搞大量的创建工作，每(mei)一级都提出高标准的工作要求，层层加码，基层为了应付这些层层加码，则必须(xu)投入更多的资(zi)源，造成组织(zhi)不断地(di)自我膨(peng)胀。
G县由于没有资(zi)源投入，乡村工作则保持简(jian)约(yue)状态(tai)，对于必须(xu)完成的硬性(xing)任务之外的工作，基层采取能应付就应付过去的工作态(tai)度，对于非必要的工作绝对不投入精力，应付便是真的在应付。
二
当前农村真正重要的工作主要包括生产生活上(shang)的基本公共品供给，如通村公路硬化后的维(wei)护、水(shui)利设(she)施(shi)维(wei)护、机耕道维(wei)修(xiu)、垃圾(ji)清运、新(xin)农保新(xin)农合收取等。在这些基本工作完成之后，东(dong)部地(di)区与中西部地(di)区的差异在于，东(dong)部地(di)区不仅要完成基本公共服务的供给，而且还制造出大量的创新(xin)创建工作，陷入形式主义。
东(dong)部地(di)区在基本任务外出之外，还主动制造出形式主义，前提是东(dong)部地(di)区具备这样的财政条件。
在取消农业税(shui)之后的很长(chang)一段时期，中西部地(di)区的乡村治理都保持着消极形态(tai)，乡村做(zuo)多少事(shi)情和做(zuo)哪些事(shi)情，主要取决于上(shang)级转移支付的多少。站在上(shang)级来看，中西部地(di)区的乡村两级因为财力不足、能力不足，国家也只是从(cong)基本生产生活秩序维(wei)护上(shang)提要求，使得(de)中西部地(di)区的基层不激进。
近年来，国家治理下乡改变了这一点，让中西部地(di)区基层治理的自主空间越来越小，挤压(ya)了基层主体性(xing)。这一趋(qu)势包括几个方面：
一是扶贫工作带来的基层治理精细化。中西部地(di)区是扶贫攻坚的重点，扶贫政策涉及多个条线，贫困(kun)人口也多种多样，除了两不愁三保障，还有产业发展等各种要求，实施(shi)精准扶贫的前提是对农村状况进行(xing)精准识别。广大中西部地(di)区面临着被精细统计(ji)和精准识别的问题，国家投入大量精力来确保政策的精准化执(zhi)行(xing)。随(sui)着扶贫工作的结束，扶贫过程中形成的精细化工作要求已经成为基层工作的基本标准，国家试图通过各种各样的细致标准来提高政策执(zhi)行(xing)效率和约(yue)束基层干部的行(xing)为。
二是国家资(zi)源下乡带来的制度规范下乡。中西部的公共服务供给主要依靠自上(shang)而下的财政转移支付，且以中央和省市以上(shang)的转移支付为主。每(mei)一笔资(zi)源下乡都伴随(sui)着过程监管(guan)、程序控制和目标考核，资(zi)源下乡使得(de)基层工作被纳入到自上(shang)而下的规范管(guan)理过程中。