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虽然耕地保(bao)护的制度优势持续释放，但耕地保(bao)护仍面(mian)临(lin)多(duo)重挑(tiao)战。

一是耕地保(bao)护与经济社会发展的“跷跷板”效应依然存在。优势发展空间实现耕地总量动态平衡的压力较为突出。存量低效空间的用地潜力挖掘(jue)对减缓经济社会发展的建设占(zhan)用起到一定作用，但经济集聚发展的特(te)点持续，优势发展空间尤其(qi)是具有整(zheng)体(ti)性(xing)优势的省(sheng)域空间要在长时间实现“以补定占(zhan)”压力较大。

二是耕地保(bao)护直接成本较高，可(ke)持续实施的压力较大。严格的耕地保(bao)护共识以及(ji)共同责任机制，使得实行、监督、质量监测等方面(mian)的成本较高，在严格耕地保(bao)护、保(bao)障粮食(shi)安(an)全(quan)的同时，如何使粮食(shi)生产者实现更大收益，一直备受关注。一些地方通过超大规模的耕地合并，一定程度上减少了耕地保(bao)护的直接成本，但也可(ke)能(neng)会产生其(qi)他社会成本。

三是耕地保(bao)护省(sheng)域内(nei)平衡与耕地开发利用空间优化(hua)较难协同。全(quan)球气候变化(hua)客观上使得耕地开发利用的适宜空间在较长时间得到调整(zheng)，也使得原有长期不适应耕地利用的空间可(ke)以进一步优化(hua)，省(sheng)域内(nei)耕地总量动态平衡的制度满足了耕地保(bao)护的需要，但对耕地开发利用空间调整(zheng)优化(hua)产生一定影响。

因此，完善耕地保(bao)护机制不仅是实现粮食(shi)安(an)全(quan)的需要，也是农业农村可(ke)持续发展的内(nei)在要求。在严格实行现行耕地保(bao)护制度的同时，未来还需从气候变化(hua)对耕地利用适宜空间的影响、国内(nei)外农产品市场对农产品获(huo)取成本的影响、构建耕地产权主体(ti)或经营主体(ti)的可(ke)持续收益保(bao)障机制等方面(mian)，进一步探索耕地保(bao)护制度优化(hua)的新路径。

逐步实现从行政传导的耕地保(bao)护制度向经济传导的耕地保(bao)护制度转变。探索形成更为科学的农产品价格制度，将(jiang)耕地保(bao)护的重要性(xing)传导到农产品市场价格以及(ji)耕地系统的生态产品价值上，引导耕地产权主体(ti)、经营主体(ti)更积(ji)极地开展耕地系统的数量保(bao)护、质量提升、生态功能(neng)维护。

逐步实现从耕地空间的严格保(bao)护向高质量耕地空间的严格保(bao)护转型。高质量耕地空间的严格保(bao)护不仅可(ke)以减弱耕地保(bao)护的直接和间接成本，还可(ke)以适应气候变化(hua)对耕地开发利用适宜性(xing)的影响，为适当(dang)优化(hua)高质量耕地空间布局(ju)提供可(ke)能(neng)。

逐步实现耕地保(bao)护与非传统耕地利用的融合。非传统耕地这一概念的提出为实现耕地保(bao)护与高品质空间的融合提供了新思路。在以林业用地、园艺农业、水面(mian)利用乃至建设用地等为主的空间，可(ke)推动农产品的生产功能(neng)与景观功能(neng)的协同，通过适宜空间的开发利用，促进农产品多(duo)样化(hua)发展。开展非传统耕地空间的潜力评估，从而更全(quan)面(mian)、系统地理解非传统耕地利用对农产品生产乃至粮食(shi)安(an)全(quan)的贡献。

促进高标准农田(tian)高产稳产高效

高标准农田(tian)建设、利用和管护取得了哪些积(ji)极进展？下一步如何高质量推进？

孔祥斌（华南农业大学公共管理学院(yuan)教授）：耕地是粮食(shi)生产的命根子，耕地质量提升可(ke)以显(xian)著弥补数量不足的问题。党的二十(shi)大报告提出“逐步把永久基本农田(tian)全(quan)部建成高标准农田(tian)”的战略目标。高标准农田(tian)是土地平整(zheng)、集中连片、设施完善、农电(dian)配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能(neng)力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保(bao)收、高产稳产的永久基本农田(tian)。建成后要实现田(tian)成方、土成型、渠成网、路相通、沟相连、土壤肥、旱能(neng)灌、涝能(neng)排、无污染、产量高。

近几年，中央持续加大高标准农田(tian)建设投入力度，相关部委加强协同，基层创新实践，为粮食(shi)产量迈上1.4万亿斤的新台(tai)阶筑牢(lao)资源安(an)全(quan)根基。到2024年底，我国已建成10.5亿亩高标准农田(tian)，覆盖都江堰等大型灌区、东北平原等北方粮食(shi)主产区以及(ji)珠(zhu)三角等粮食(shi)主销区，建设总量约占(zhan)全(quan)部永久基本农田(tian)总量的三分之二。

农田(tian)质量的有效提升让(rang)更多(duo)粮田(tian)变良田(tian)。2024年，全(quan)国粮食(shi)亩产394.7公斤，比上年提高5.1公斤，单产提升对粮食(shi)增产贡献超八成。通过高标准农田(tian)建设，粮食(shi)产能(neng)一般可(ke)提高10%以上，东北平原部分农田(tian)成为吨(dun)粮田(tian)、华北平原部分农田(tian)成为吨(dun)半粮田(tian)。全(quan)国累计建成各类田(tian)间灌排渠道(dao)1000多(duo)万公里(li)、小型农田(tian)水利设施2700多(duo)万处，农田(tian)抗灾减灾能(neng)力明显(xian)提升，实现“大灾少减产、小灾能(neng)稳产、无灾多(duo)增产”。

此外，积(ji)极拥抱遥感、无人机等现代化(hua)装备，推动高标准农田(tian)建设利用管护技术突破和创新。在黑龙(long)江省(sheng)建三江垦区，大规模机械化(hua)、智能(neng)化(hua)应用成为高标准农田(tian)建设的亮点。基层多(duo)元管理模式创新不断涌(yong)现，各地创建多(duo)元化(hua)主体(ti)共同参与的管理模式，解决了基层动力不足问题。河北保(bao)定以村党组织领(ling)办土地合作社为重点，发挥基层党组织作用，有序引导农户流转土地，实现成方连片，加速高标准农田(tian)改造进程。山东聊城以村党组织领(ling)办合作社为契机，探索推广“土地股份合作+全(quan)程托管服务(wu)”模式。

通过实施高标准农田(tian)建设，全(quan)国建成一批“旱涝保(bao)收田(tian)、景观生态田(tian)和智慧(hui)田(tian)”，夯实稳产高产基础。但是，我国农田(tian)条件复(fu)杂多(duo)样、规模差(cha)距较大，高标准农田(tian)建设还需不断完善和提升。借鉴欧(ou)美以及(ji)日本、韩国等国家先进经验，高标准农田(tian)建设要经历从高产稳产的1.0，向高产稳产高效的2.0，再向高产稳产高效、绿色健康的3.0阶段发展。从我国目前(qian)建设情(qing)况看，高标准农田(tian)建设1.0已基本实现、2.0局(ju)部实现、3.0有限区域实现。

今(jin)年中央一号文(wen)件明确提出，高质量推进高标准农田(tian)建设，优化(hua)建设内(nei)容，完善农民全(quan)过程参与项目实施机制。针对高标准农田(tian)建设出现的一些新问题，如显(xian)性(xing)工程强、隐性(xing)工程弱，政府主动性(xing)强、农民参与弱，高产增产强、稳产高效弱，亟需完善建设制度支撑体(ti)系，在建设目标上从数量优先、追求高产、重视显(xian)性(xing)工程和政府建设向规模适度、高产稳产高效并重、显(xian)性(xing)工程隐性(xing)工程并重、农民全(quan)过程参与的建设验收管护机制转变。

一是建设规模适度。高标准农田(tian)建设已基本覆盖大部分粮食(shi)主产区。未来建设的高标准农田(tian)多(duo)分布在丘陵、山区、低丘以及(ji)缓坡等区域，这些区域耕地的主要特(te)征是小、散、碎(sui)，不适合大规模推动，需因地制宜、精准施策。在建设难度、建设投资以及(ji)建设意愿方面(mian)，都面(mian)临(lin)更多(duo)挑(tiao)战，要实现“逐步把永久基本农田(tian)全(quan)部建成高标准农田(tian)”的目标，必须保(bao)持耐心，保(bao)障建设质量与成效，确保(bao)建一片、成一片、好一片。

二是从建设高产稳产的1.0向高产稳产高效的2.0转变。近几年，高标准农田(tian)建设导向侧(ce)重种(zhong)植需求，建设内(nei)容上重点投入有助于单产提升的电(dian)网、机井等高产保(bao)障基础设施。随着极端天气气候事件增加，必须强化(hua)排水渠系建设、扩大防护林网规模、实施低洼地和滞水区改良，开展以流域为核心整(zheng)体(ti)推进的高标准农田(tian)建设。

三是建立农民全(quan)过程参与的高标准农田(tian)建设机制。大国小农的国情(qing)决定了农民是保(bao)障粮食(shi)安(an)全(quan)的主力军，高标准农田(tian)建设要实现从政府主导到农民全(quan)过程参与。从项目选择、可(ke)行性(xing)分析到建设验收管护等，构建农民参与的高标准农田(tian)建设组织模式，激(ji)发农耕文(wen)化(hua)基因，探索村党组织领(ling)办合作社等多(duo)种(zhong)模式。

耕地占(zhan)补平衡管理迈向综合协同

耕地占(zhan)补平衡制度实施以来，对守牢(lao)耕地保(bao)护红线(xian)发挥了怎样的作用？

谭荣（浙(zhe)江大学求是特(te)聘教授、公共管理学院(yuan)副院(yuan)长）：耕地是粮食(shi)生产的重要基础，守护耕地就是守护国家的粮食(shi)安(an)全(quan)。近年来，耕地占(zhan)补平衡制度不断完善，为保(bao)障粮食(shi)安(an)全(quan)、促进生态文(wen)明建设发挥了关键作用。

随着经济社会快速发展和生态文(wen)明建设深入推进，耕地占(zhan)补平衡制度在实践中经历了从简单数量平衡到综合管理的转变。最初，该制度主要针对城乡建设、工业发展过程中占(zhan)用耕地的问题，明确提出“占(zhan)一补一”原则，即建设项目占(zhan)用多(duo)少耕地，就必须在其(qi)他区域补充等量耕地。这一原则1998年被正式纳入土地管理法，成为维护国家粮食(shi)安(an)全(quan)、确保(bao)18亿亩耕地红线(xian)不被突破的重要措施。此后，随着耕地保(bao)护理念和管理要求的深化(hua)，占(zhan)补平衡逐步增加了“质量平衡”和“先补后占(zhan)”等更严格的条件，且不得跨省(sheng)进行补充。近年来，进一步提出耕地保(bao)护数量、质量、生态“三位一体(ti)”目标，强调不仅要确保(bao)耕地面(mian)积(ji)，还要提升耕地质量、保(bao)护生态环(huan)境。2021年，“进出平衡”的提出将(jiang)制度适用范围扩展至林地、草地、园地等用途(tu)的转换，统一纳入占(zhan)补平衡的管理框(kuang)架内(nei)。2024年最新出台(tai)的政策明确以省(sheng)域内(nei)耕地净增加量确定次年占(zhan)用耕地规模的“以补定占(zhan)”原则，标志着耕地占(zhan)补平衡制度进入更为系统、全(quan)面(mian)的综合治(zhi)理阶段。

总体(ti)而言(yan)，耕地占(zhan)补平衡制度的演化(hua)体(ti)现了更加科学、整(zheng)体(ti)的管理理念，有助于在更高层次上协调农业生产、粮食(shi)安(an)全(quan)与生态文(wen)明建设之间的关系，实现可(ke)持续发展目标。耕地占(zhan)补平衡制度的深入实施确保(bao)全(quan)国耕地总量的基本稳定，有效遏制因建设占(zhan)用导致耕地流失的态势，为国家粮食(shi)安(an)全(quan)提供了有力保(bao)障。据统计，自2010年以来，建设占(zhan)用耕地的规模明显(xian)下降，当(dang)前(qian)耕地减少的主要原因集中在农业结构调整(zheng)和生态绿化(hua)等方面(mian)。尽管过去10年全(quan)国耕地面(mian)积(ji)整(zheng)体(ti)减少约1.13亿亩，但总面(mian)积(ji)始终(zhong)保(bao)持在18亿亩以上。

随着占(zhan)补平衡制度不断实施，一些实际问题逐渐凸显(xian)。传统方式过于强调“占(zhan)一补一”的数量平衡，忽略了土地用途(tu)和布局(ju)是否(fou)合理。例如，用适合种(zhong)粮的平地种(zhong)树，而生态价值较高的林地、草地却被用来种(zhong)粮食(shi)，既浪费了资源，又影响了生态环(huan)境和粮食(shi)产量。现代农业、三产融合等新业态发展和耕地保(bao)护之间显(xian)现新矛盾(dun)，耕地生产功能(neng)与生态功能(neng)之间存在一定冲突，这些矛盾(dun)和冲突需要在政策设计中更好地解决。政府希翼农民多(duo)种(zhong)粮食(shi)来保(bao)障国家粮食(shi)安(an)全(quan)，但粮食(shi)作物利润低，农民更倾向种(zhong)植经济效益高的水果或蔬(shu)菜。在严格限定耕地用途(tu)的情(qing)况下，农民宁可(ke)撂荒也不愿种(zhong)粮。占(zhan)补平衡实施过程中存在部门协作与制度衔接不足的问题。例如，相关部门标准不统一、数据不共用、项目不关联(lian)等，导致耕地布局(ju)与地理条件错配、选址(zhi)“碎(sui)片化(hua)”等问题。由于考核激(ji)励机制不完善，难以调动地方主动保(bao)护耕地的积(ji)极性(xing)。这些问题亟待更科学、协同的政策管理加以解决。

为应对上述挑(tiao)战，近年来国家在占(zhan)补平衡制度改革上积(ji)极探索创新。

第一，推广“大占(zhan)补”理念，将(jiang)农业结构调整(zheng)、生态建设等各类耕地占(zhan)用情(qing)况统一纳入补充范围，推动土地利用更合理协调。例如，通过“林耕置换”，将(jiang)山坡上的耕地与平原地区的林地互换，实现土地资源与生态环(huan)境的双赢。

第二，实行“以补定占(zhan)”的动态管理方式，即先明确每(mei)年必须补充的耕地数量与质量，再确定下一年度建设占(zhan)用耕地的规模。这种(zhong)方式提高了土地管理的科学性(xing)和透明度，避免了“先占(zhan)后补”导致的被动局(ju)面(mian)。

第三，进一步完善经济激(ji)励和约束机制，调动地方政府和农民保(bao)护耕地的积(ji)极性(xing)。一些省(sheng)份实施奖惩分明的考核制度，激(ji)励耕地保(bao)护成效突出地区，同时严格惩处违规行为。此外，通过遥感监测和动态监管，实现全(quan)程闭(bi)环(huan)管理，确保(bao)补充耕地真正发挥作用。

第四，推动区域协同发展，针对南北方资源分布不均的实际，通过统一规划土地利用方式、完善跨区域指(zhi)标调剂，实现优势互补。南方丘陵地区开展土地整(zheng)治(zhi)补充耕地，北方平原地区则积(ji)极建设高标准农田(tian)。

自2021年起，我国耕地面(mian)积(ji)已连续3年实现净增长，累计增加1758万亩，彻底扭(niu)转了此前(qian)长期减少的趋势。特(te)别是在2023年，南方省(sheng)份净增加耕地739万亩，有效扭(niu)转了长期以来“南减北增”的格局(ju)。这一成果充分体(ti)现了全(quan)国范围内(nei)实施的“大占(zhan)补”和耕地整(zheng)改恢复(fu)等措施带来的积(ji)极作用，耕地保(bao)护制度优化(hua)完善带来的成效明显(xian)。 （本文(wen)来源：经济日报）