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“我一天(tian)会接(jie)上(shang)百次电话。”小周说(shuo)，电话的那一头，有和她(ta)年龄(ling)相仿的人，要求“政府帮(bang)我要回送给前女友的戒指”“把公园便宜的冬青换成花(hua)卉”；也有和她(ta)父母(mu)年纪(ji)差不多的人，产生了经(jing)济纠纷，却不愿意按说明和建议走司法途径；有人会在深夜(ye)打电话反复(fu)询(xun)问“你是AI还是真人”，更有甚者会在电话中(zhong)骂(ma)人。

“除非(fei)是恶意极端辱骂(ma)，是不能挂电话的。面对来电，不能轻易表态，不能消极应对，不能拒绝问题，不能打感情牌。”接(jie)线员的身(shen)份似乎敏感又尴(gan)尬。“是外包的，但又与(yu)政府相关。既要维护政府部门的尊严和权威形(xing)象，又必(bi)须展示亲和力。”

12345热线的前身(shen)是市长(chang)热线。

上(shang)世纪(ji)80、90年代，北京(jing)、沈阳(yang)等地开通了第一批市长(chang)热线，很快在全国(guo)成为各地政府的“标配”。2010年后(hou)，很多城市将(jiang)市长(chang)热线与(yu)工商、城管(guan)、市政等职(zhi)能部门热线合并，出现了一系列问题：号码(ma)分(fen)级(ji)冗杂、接(jie)转效率(lu)低、百姓使用门槛高等。部分(fen)地区(qu)，热线甚至沦(lun)为摆设——职(zhi)能部门将(jiang)来电直接(jie)转播到110报(bao)警中(zhong)心，给基层派出所带来大量非(fei)警务工作。

因此，2021年，各地依据国(guo)务院(yuan)办公厅引导意见，整合各类热线资源统一为“12345”。改(gai)革效果立竿见影，12345迅速变成了城市治理核(he)心平(ping)台，通过“诉求受理—分(fen)类转派—限(xian)时办理—结果反馈—考(kao)核(he)评价(jia)”的闭环(huan)机制，极大缩短了平(ping)均(jun)响应时间。

但同(tong)时，各地热线的日均(jun)受理量也从十万级(ji)迅速跃(yue)升至百万级(ji)、千万级(ji)。例如，H市热线年受理量从2007年18万件飙至2024年千万件，翻了50多倍(bei)，同(tong)期接(jie)听员数量却仅增长(chang)了3倍(bei)，这(zhe)条“快车道(dao)”逐渐陷入了拥堵。

“如果不用外包，那就得扩大编(bian)制，如果不扩大编(bian)制，那就永远来电积压。”一名政府工作人员告诉我，“外包的是客(ke)服系统，并非(fei)打包政府职(zhi)能，客(ke)服主(zhu)要对群众的简(jian)单咨询(xun)进行回复(fu)，对诉求举报(bao)类的筛选过滤整合归类再(zai)派单。”

“离职(zhi)率(lu)是比较高的，需(xu)要不间断的接(jie)电话和交办，不像其他行业可以摸鱼(yu)。但我觉得不停(ting)接(jie)电话派单倒没什么，因为大家外包工单是按件计(ji)费，一个月接(jie)工单数达一定门槛才(cai)能拿工资。”已经(jing)从C市话务中(zhong)心离职(zhi)的小伙子(zi)阿明坦言(yan)，“离职(zhi)主(zhu)要是电话那边负面情绪太多了，有很多可怜的人，也有很多蛮不讲理的人。”

在某地12345年终统计(ji)数据里，有38%反复(fu)来电者承认“没什么诉求，就是想找人说(shuo)说(shuo)话”，有人深夜(ye)和话务员聊了6个小时诉说(shuo)心事(shi)，也有老(lao)人连续(xu)两个多月每天(tian)拨打12345——“太寂寞(mo)了，其他电话接(jie)起来都是AI，想听听人声(sheng)”。“我感觉很多人是把12345当(dang)成了‘树洞’和‘电子(zi)父母(mu)’，同(tong)理心太强的做不了这(zhe)个。”阿明感慨。

当(dang)热线成为“许愿池”和“电子(zi)树洞”，公共资源开始被(bei)情绪洪流(liu)裹(guo)挟。

02 下游：从“有效监督”到“基层催命符”

根据多地公开数据和受访者们的具体感受，12345来电中(zhong)，咨询(xun)问题的占了七八(ba)成，如政策法规、办事(shi)流(liu)程、辖区(qu)职(zhi)能部门电话等，接(jie)线员们可以通过查(cha)询(xun)12345常识库或(huo)者参考(kao)培训时的统一流(liu)程解答。剩下的两三成为求助、投诉、举报(bao)类问题，需(xu)要记录在工单上(shang)，分(fen)类推送给属地或(huo)是行管(guan)部门。如果是体制内(nei)，推送给专门负责的部门，如果是体制外，一般(ban)按照投诉内(nei)容推送给行业管(guan)理部门。

“市网络理政办将(jiang)接(jie)到的工单分(fen)类转派到各区(qu)理政办，再(zai)对应到不同(tong)职(zhi)能部门和科(ke)室。”小琳是某一线城市住建交通局某下属科(ke)室的科(ke)员，正身(shen)处在单位12345的“下游”。近几年，处理网约车、路(lu)边停(ting)车、共享(xiang)单车等工单成了她(ta)工作的一大部分(fen)。

她(ta)为我展示了一份资料，2024年最后(hou)三个月，她(ta)所在地区(qu)的12345诉求件数量较上(shang)个月同(tong)比增长(chang)了9%、13.25%。“诉求件数量增长(chang)太快，人手又少，大家科(ke)室只有12个人，在处理本职(zhi)工作的基础上(shang)，最多的一天(tian)收到过203个工单，忙得晕头转向也处理不完！”

惠州12345热线年度报(bao)告出炉

令人惊(jing)讶的是，小琳部门的数据在本区(qu)甚至进不了三甲(jia)，有些部门一个月的工单就高达7000件。更令人惊(jing)讶的是，海量工单中(zhong)真正能得到实质性解决的约30%，“无效工单”、“虚(xu)假(jia)反映恶意投诉”和“派单困难互相推诿”占了70%。

“无效工单明明不在职(zhi)权范围内(nei)，没法实质性处理又不得不处理，只能当(dang)调解员和稀泥。”小琳自嘲地说(shuo)。

前些日子(zi)，她(ta)夹在A先生和租车企业之中(zhong)，一个头两个大。起因是A先生与(yu)租赁(lin)企业签订了一份为期三年的租车合同(tong)，并用该车开展网约车业务。几个月后(hou)，A先生不慎损坏了车辆(liang)，放弃了网约车业务。“他去还车，既不愿意赔车损也不想给违约金，和租车企业扯皮过程中(zhong)，不停(ting)打12345要求政府帮(bang)他处理。”

小琳告诉我，A先生注册(ce)网约车运营证件时是在自己这(zhe)里注册(ce)的，这(zhe)个“烫手山芋”也就丢(diu)给了自己。“我具体分(fen)管(guan)的是网约车平(ping)台服务过程，是不管(guan)上(shang)游环(huan)节的。而且租车企业正常经(jing)营和履行合同(tong)，是A先生自己无理取闹。但不管(guan)他的诉求是否合理，他打了12345你就得处理，先‘安抚’后(hou)‘商量’简(jian)直是必(bi)经(jing)程序。”

说(shuo)到虚(xu)假(jia)反映，C市某城建部门的小李叹了一口气，他给我分(fen)享(xiang)了一个“城市空地杂草丛生、蛇鼠横(heng)行还有人在里面焚烧垃圾”的环(huan)保投诉件。

“那块地是城市待建空地，一直有围墙围栏、监控和看护单位。”接(jie)到投诉件后(hou)，经(jing)过调查(cha)，发现焚烧垃圾一事(shi)子(zi)虚(xu)乌有。“投诉人就住在附近，之前他想要用这(zhe)块空地种菜被(bei)拒绝后(hou)拨打的12345。明明是他虚(xu)假(jia)反映，但你还得电话回访安抚他。”

比起虚(xu)假(jia)反映，恶意投诉更令基层谈之色变。“明知是恶意投诉，但是依然需(xu)要花(hua)费大量精力心力处理。”S市市场监管(guan)局的小波，回忆起那位“执(zhi)拗”的市民(min)仍感头痛。

该市民(min)笃定超市结账(zhang)时多扫的一分(fen)钱是“价(jia)格(ge)欺诈”，要求超市赔偿500元，执(zhi)法人员给出了“超市退还差额并赔礼道(dao)歉”的处理结果。谁能想，此后(hou)一个月内(nei)，该顾客(ke)以“官商勾结”为由(you)，拨打12345举报(bao)近50次，并将(jiang)与(yu)他前后(hou)沟通协(xie)调的执(zhi)法人员、所长(chang)、科(ke)长(chang)统统打包投诉至纪(ji)委。“他说(shuo)大家接(jie)工单后(hou)没给他打电话沟通过，不积极处理，大家为此还专门调取了座机通话记录自证清白。”

除了无效工单、虚(xu)假(jia)反映和恶意举报(bao)，还有一些工单会遭遇派单困境。“职(zhi)能部门内(nei)部你推我我推你，谁都不想接(jie)。最后(hou)往(wang)往(wang)是见缝插针，看最近哪个部门空闲一点塞给哪个。”一位受访者十分(fen)坦诚地说(shuo)。“并非(fei)刻意不作为，是确实不知道(dao)这(zhe)个该谁管(guan)。而且有些诉求太具体太细了，双方又各执(zhi)一词诉求冲突，大家没法掌握客(ke)观(guan)事(shi)实。”

他为我展示了一起“母(mu)婴店退款(kuan)纠纷”。简(jian)单来说(shuo)，2024年11月，顾客(ke)认为某母(mu)婴店消毒不到位导致自家婴幼儿(er)尿路(lu)感染，要求商家退还2023年初办理的VIP次卡(ka)剩余(yu)费用，被(bei)商家以次卡(ka)过期为由(you)拒绝，遂拨打12345要求政府干预。

“派单时，市场监管(guan)局依据卫健委文件，认为应由(you)卫健局接(jie)单；卫建局认为退款(kuan)诉求应转市场监管(guan)局或(huo)商务局；商务局认为母(mu)婴店不属于(yu)《单用途商业预付(fu)卡(ka)管(guan)理办法》范围，又推给市场监管(guan)局。”

工单下游中(zhong)，最委屈的莫过于(yu)街道(dao)社区(qu)。在一些城市，当(dang)一个工单遭遇“派单困境”时，便按“属地原则”推送到最基层的社区(qu)。而作为“神经(jing)末梢”的基层社区(qu)，级(ji)别最低、权利最小、资源最少，很难处理跨部门的复(fu)杂问题，常常“拆东墙补西墙”，顾此失彼。

某社区(qu)书记展示的工作记录令人心酸(suan)：某市民(min)因钢琴噪音投诉30次后(hou)，社区(qu)被(bei)迫采(cai)购隔音棉(mian)为其上(shang)门安装；组建“夸夸群”安抚频繁投诉物(wu)业的专业户，哪怕物(wu)业纠纷该找《民(min)法典(dian)》；甚至有时候，自掏腰包化(hua)解诉求、平(ping)息纠纷。这(zhe)些离谱的“创新”之举，将(jiang)重压下无奈的基层生存智慧展示得淋漓尽致。

这(zhe)些荒诞剧背后(hou)，是“会哭的孩子(zi)有奶吃”的畸形(xing)生态——零成本闹剧挤占公共资源，真正急迫的民(min)生问题反而被(bei)海量工单淹没。

“大家当(dang)地有个名人，2023年一年打了3900多次12345。真正的管(guan)天(tian)管(guan)地管(guan)空气，看到啥不满意的点都要打12345，要求改(gai)到他满意。”

保定市统计(ji)显示，30%的来电为重复(fu)无效信息；南宁市因恶意占线导致20%紧急工单延迟响应。在纪(ji)录片《您的声(sheng)音》中(zhong)，一名社区(qu)工作人员坦言(yan)：“每天(tian)处理数十起‘楼道(dao)堆物(wu)’投诉，真正需(xu)要改(gai)造(zao)的老(lao)旧小区(qu)电梯问题反而搁置。”“劣币驱逐良币”现象，折射出公共资源的错配危机。

03 理想主(zhu)义撞上(shang)现实困境

深入探究这(zhe)一令人叹息的转变历程，背后(hou)实则潜藏着诸多纷繁复(fu)杂、亟待细细剖析的因素(su)。

认知偏差：很多人对“12345”有个刻板印象，认为其代表着政府与(yu)权力。实际上(shang)，“12345”只是一个综(zong)合窗口，既不掌握真正的“权力”，也不具备执(zhi)法权；而少部分(fen)民(min)众将(jiang)热线等同(tong)于(yu)“许愿池”，认为“拨打次数越多越受重视”，形(xing)成“会哭的孩子(zi)有奶吃”“不用白不用”的心理预期。

制度漏洞：外包接(jie)线员按件结算工资的机制和高离职(zhi)率(lu)带来的培训不足，增加了上(shang)游无效工单涌入基层的概率(lu)。考(kao)核(he)机制过度强调“响应率(lu)”“办结率(lu)”“满意率(lu)”，又导致基层为达标而“潦草”解决各类诉求——高压考(kao)核(he)制度，本意是为了倒逼基层政府回应群众诉求，提高接(jie)诉即办效率(lu)。但在复(fu)杂的现实语境中(zhong)，问题难以得到妥善解决，政府的公信力和工作质量反而受到损害。

惩戒缺位：尽管(guan)《治安管(guan)理处罚法》明确恶意占用热线属违法行为，但实际执(zhi)法中(zhong)多以批评教育为主(zhu)；这(zhe)意味着虚(xu)假(jia)反映、恶意投诉和故意占线等恶劣行为几乎“零成本、零代价(jia)”，在部分(fen)地区(qu)“按闹分(fen)配”的畸形(xing)生态下，一些过激言(yan)论行为反而因此获得政府额外关注，甚至获得一些利益。

社会心态：需(xu)要额外注意的是，在经(jing)济转型期，12345热线实际上(shang)已成为很多市民(min)宣泄生活(huo)压力的出口，承载(zai)着太多无处安顿的情感寄托。

到了人工智能时代，AI确实成为了12345平(ping)台降本增效的好(hao)帮(bang)手。例如，某一线城市某街道(dao)日均(jun)处理工单量提升了130%，工单自动发放率(lu)达70%。同(tong)时，也充满黑色幽默：发现是AI接(jie)听的群众纷纷选择“转人工”，致使人工通道(dao)严重堵塞；同(tong)时，因AI替代人工带来的“客(ke)服渠道(dao)类”投诉占比连续(xu)三个季度排名第二（工信部2024数据）。同(tong)时，AI客(ke)服本身(shen)也状况(kuang)频出：群众的焦急询(xun)问被(bei)AI判为“恶意来电”，算法歧视也为一些市民(min)制造(zao)了“隐形(xing)门槛”。

“窗口服务不能都被(bei)AI替代。”有人大代表在调研后(hou)提到，许多市民(min)向她(ta)反映，如今很多服务热线都变成人工智能语音了，只有12345还有真人。“我觉得12345成了一个百姓吐槽和发泄的大平(ping)台，用AI反而会激化(hua)一些矛盾。”一位受访者告诉我，“真人一句最简(jian)单‘我理解’、‘对不起’，或(huo)许就能安抚下所有的坏情绪，沉着专业的电子(zi)提示音，可能让电话那头的人更怒(nu)不可遏。”

在算法统治的世界，人类终究渴望的还是真实的连接(jie)。

结语：在理想与(yu)现实之间寻找平(ping)衡点

12345热线的异化(hua)现象，本质是超大规模社会复(fu)杂治理需(xu)求的缩影。民(min)众的认知偏差将(jiang)热线等同(tong)于(yu)“万能保姆”，工单数量指数级(ji)增长(chang)；硬核(he)考(kao)核(he)强调“响应率(lu)”“满意率(lu)”，倒逼基层潦草结案以求达标；对恶意行为的执(zhi)法疲软，滋长(chang)“按闹分(fen)配”的投机心理；更深远的，它也不止(zhi)是一各热线，而成为了社会情绪的泄洪口和彷徨者的情感寄托。

一项政策，总是在实践中(zhong)不断修正，这(zhe)是公共治理的常态。近期，一些地方已认识到了“越界”诉求和“考(kao)核(he)暴政”带来的问题，正积极探索破题方案。

比如，山东临沂通过公布不合理不合规诉求的方式，引(yin)导群众改(gai)变认知，进而减少“越界”诉求的数量；再(zai)如，保定市设置“红黄蓝”标识系统，对恶意来电实施(shi)黑名单限(xian)制；部分(fen)城市给基层赋予(yu)适(shi)度“拒单权”；成都尝试在热线中(zhong)嵌入心理咨询(xun)专线，广州开通“银发专线”陪伴独居老(lao)人等。

“12345”自开通以来，帮(bang)数以亿计(ji)的群众解决了大量急难愁盼问题。它既不应被(bei)神化(hua)为“万能解忧神器”，也不能因滥用风险而否定其制度价(jia)值。它既不能在制度设计(ji)和考(kao)核(he)层面过于(yu)理想化(hua)绝对化(hua)，也不能在执(zhi)行层面忽视那些真正需(xu)要被(bei)听见、被(bei)看见的民(min)生福祉。

12345“呼声(sheng)必(bi)回应，件件有着落”的理想，连接(jie)的是复(fu)杂现实的民(min)生百态。政府公共服务，最关键(jian)的是均(jun)衡、协(xie)调、普惠和兼顾大多数，唯有在制度理想与(yu)基层实践之间找到平(ping)衡点，才(cai)能达到最大的治理效果 。